近日，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》（以下简称《方案》），提出要逐步规范国企负责人收入分配秩序，这对于矫正目前紊乱的国企负责人薪酬现状，无疑具有非常重要的指导意义。

规范国企负责人薪酬秩序，是一个攻坚战，需要研究出台多种方法和措施，但有一点是确定的，即由于我国国企分布领域广泛，规范国企负责人薪酬必须根据实际情况，要综合考虑企业负责人的来源、职责和贡献等因素，既不能普遍提高，也不能普遍降低，要因企制宜。

以“类”与“层”区别国企实情

所谓“分类”，是指中国国企具有不同类型，具体可以划分为两大类四小类。一是合理垄断性国企，包括公益性国企、自然垄断性国企和国内稀缺资源垄断性国企，这三类或者具有公共性或准公共性，或者因资源稀缺而必须抑制过度开发和过度消费，因此都必须由国家垄断经营，故称之为“合理”垄断；二是竞争性国企，不属于以上三小类的国企都可以归为此类，包括目前仍处于垄断（实际是行政垄断）地位的国企，如电信、金融等。鉴于目前国企的复杂性，不少国企同时具有相互矛盾的不同功能，既有盈利性又有公益性，对这些国企，必须通过重组和剥离，实现国企功能的纯粹性，否则，互相矛盾的不同功能都难以实现，甚至还会诱发利益输送和国有资产流失等问题。

所谓“分层”，是指同一企业的不同负责人具有不同的来源和职责，这里的“层”不是层级。例如，对于一家竞争性的国有独资企业来说，作为企业负责人的董事可以包括三种情况，一是政府派出的董事（外部非独立董事），二是独立董事，三是高管董事。前两者是非执行董事或外部董事，后者是执行董事或内部董事。除此之外，负责人还包括高管董事之外的其他高管人员，如副总经理。对于企业集团，母、子公司的负责人同样存在来源和职责等方面的差异。

依国企不同目标选择负责人

对于公益性国企来说，其经营目的是为公众提供公共品，不是为了追求利润最大化，因此民营企业不愿进入。为保证公益性国企提供足够数量的、高质量的和安全的公共品，就应该对企业负责人施以严格的约束。

对于自然垄断性国企来说，其提供的产品和服务属于准公共品，具有规模报酬递增、成本递减、需求刚性的特征，决定了该类国企应该在盈亏平衡或微利的前提下提供足够数量的、高质量的和安全的准公共品，以实现公众福利的最大化，而不是追求利润最大化。

对于稀缺资源垄断性国企（仅限国内）来说，为了实现抑制过度开发和过度消费的目的，也必须对企业负责人施以严格约束。尽管为了抑制消费而会产生很大利润，但利润应通过征收高额资源税的形式绝大部分上缴国库，显然，对该类企业负责人的约束不应低于前两类国企。

上述特点决定了三类合理垄断性国企的负责人应当由政府委派，具有相应的行政级别，即行政约束及其对应的法律约束是这三类国企的核心约束方式。但政府委派的企业负责人应该是可竞争的，即可以按照三类国企的性质确定相应的标准，以此实现企业负责人的竞争上岗，实现三类国企的不同目标。

与三类合理垄断性国企不同，竞争性国企以追求利润最大化为首要目标，因此，该类企业负责人尤其是高管人员应该更多地从职业化的经理人市场中选聘，以选择到适合企业发展的、有很强能力的、具有企业经营经验的、信誉高的经营者。但是，从经理人市场中选择经营者，有赖于经理人市场的成熟与完善，有赖于经理人声誉的透明与公开，由此选择的经营者，会受到经理人市场的很强约束。因此，政府应大力推进职业经理人市场的建设，其中核心是经理人履职和诚信情况的公开和透明。

科学设定国企负责人评价标准

公益性和自然垄断性这两类国企负责人的贡献应以企业的成本控制水平（包括负责人履职成本）和公众满意度作为标准。

选择成本控制水平作为评价标准，是因为这两类国企需要在满足公众需求的前提下尽可能降低成本，防止虚增成本，对于公益性国企，还为了减少财政压力。因此，能否有效控制成本水平，以最小的投入获得最大的产出，是评价公益性和自然垄断性国企负责人贡献的主要标准。

选择公众满意度作为评价标准，是因为公众是公益性国企和自然垄断性国企产出的最终使用者，且公共品和准公共品是不能选择和替代的，因此，能否为公众提供数量足、质量优的公共品和准公共品，就自然成为评价公益性国企和自然垄断性国企负责人贡献的重要标准。

对于稀缺资源垄断性国企来说，由于需要抑制消费，因此产品定价必须考虑供需水平，这使得企业可以盈利，只是盈利需要绝大部分上缴国库，然后通过国家财政支出回馈公众。因此，对于这类国企，要把成本控制水平（包括企业负责人履职成本）和利润水平作为企业负责人贡献的重要评价标准。

对于竞争性国企来说，其目标是利润或投资回报的最大化，因此，能否实现利润或投资回报的最大化是评价企业负责人贡献的主要标准。利润或投资回报的最大化一方面表现为公司绩效的高低，另一方面则表现为这些绩效所承担的经营风险。因此，竞争性国企负责人的贡献应以公司绩效和经营风险作为评价标准，以促进企业负责人以一定的经营风险，创造尽可能高的经营绩效。

以政治地位和市场薪酬分别激励

对于公益性国企、自然垄断性国企和国内稀缺资源垄断性国企来说，其负责人由政府委派，因此，对负责人的激励不应来自以现金、股票、期权为主要形式的薪酬，而应来自行政职务的升迁，也就是政治地位的提升。当然，由于这三类国企负责人的薪酬与职位升迁挂钩，因此，职务升迁也意味着薪酬的增加。

由于三类合理垄断性国企的负责人由政府委派，并具有相应的行政级别，因此，这三类国企负责人的薪酬待遇应与同等级别的公务员保持一致。不过，即使属于同等级别的公务员，也应当根据企业负责人的实际贡献而有所不同，以体现负责人贡献的差异化。同时，还应当通过第三方审计、信息披露等途径，严格控制这三类国企负责人的在职消费，避免企业负责人通过在职消费实现自我补偿，或者虚增成本为自己谋利。

对于竞争性国企来说，由于其负责人主要来自市场，其薪酬也应由市场决定，但前提是，政府必须放弃对企业的任何资源和政策支持，否则，薪酬很难反映企业负责人在市场竞争中的贡献。在具体薪酬制定中，应参考同行业、同规模、同地区其他竞争性企业的高管薪酬水平，在科学评价企业绩效的基础上，对负责人绩效做出客观评价。政府不应对企业负责人薪酬设定上限，薪酬多少应考虑企业负责人的实际贡献，尤其在股权多元化的竞争性国企中更是如此，因为尽管国有股东是大股东，但不是唯一股东。

从激励形式上，三类合理垄断性国企负责人的激励形式相对比较简单，基本上是行政级别加贡献的形式；而竞争性国企负责人的高管薪酬形式应是多样化的，应采用现金激励与股权激励相结合、短期激励与长期激励相促进的“薪酬包”形式。利用这种薪酬形式将企业负责人的个人利益与股东利益联系起来，使得企业负责人在最大化自身利益的同时，实现股东投资回报的最大化。

三类合理垄断性国企负责人的选聘和薪酬决定处于行政体系中，而竞争性国企负责人的选聘和薪酬决定则处于市场体系中，无疑，这两个体系应当是独立的、没有交叉的。企业负责人如果享受了行政体系中的级别待遇，就不能再享受市场体系中的市场化薪酬；如果享受了市场体系中的市场化薪酬，就不能再享有行政体系中的级别待遇。因此，竞争性国企负责人来自市场，薪酬就应由市场决定，应取消其行政级别，使其不再享有相应的行政级别和待遇。

薪酬需有“层”的差别

三类合理垄断性国企负责人的薪酬根据负责人的行政级别和贡献来决定，由于行政级别容易判断，只要解决好贡献评价问题，薪酬就基本可以决定下来。对于公益性国企和自然垄断性国企来说，公众满意度是衡量企业负责人贡献的重要形式。对于稀缺资源垄断性国企来说，能否实现“双重抑制”是衡量企业负责人贡献的主要形式。

竞争性国企的情况更复杂一些。比如，对于一家国有独资公司，董事是企业的主要负责人。如果其董事会由政府董事、独立董事和高管董事三部分构成，则三类董事的薪酬决定机制不应该相同。

对于专职的政府董事，建议借鉴新加坡淡马锡模式，享受相应级别的公务员待遇，并根据其贡献有所浮动。如果完全是公务员待遇，可能会降低公务员到企业任职的积极性；如果完全是市场化薪酬，则会降低其监督企业高管的动力，可能会与企业高管形成利益同盟。因此，对于政府董事，可以考虑一个略高于同级公务员的薪酬待遇，使其能够忠实履行政府对企业的监督职责。对于兼职的政府董事，则可以完全类比公务员薪酬待遇。

对于独立董事，可以采用国际通行的做法，即车马费加少部分津贴，如果政府能够尽快建立一个成熟的、透明的（尤其是透明的诚信体系）经理人市场，则独立董事的作用将不会因薪酬待遇低而降低其作用，相反，其独立的决策和监督作用会大大增强。

对于高管董事和其他高管人员，则与前述的竞争性国企负责人的薪酬决定相同，即实行市场化薪酬。

对于国有独资公司和国有控股公司控股的子公司，来自国有独资公司和国有控股公司的董事，如果是兼职的外部非独立董事，则从派出公司领薪，薪酬多少由其在派出公司中的地位来决定；如果派出的是专职董事，则成为执行董事，即高管董事（这与前述政府派出的专职董事不同），应该实行市场化薪酬。对于独立董事和其他高管人员，则与前述薪酬决定形式相同。

严格信息公开

不管是合理垄断性国企，还是竞争性国企，企业负责人薪酬的公开透明都是不可缺少的监督机制。

对于公益性国企和自然垄断性国企，应该强化企业负责人对公众的责任意识。对此，企业应定期、全面和客观地披露公共品和准公共品的数量与质量、企业的运营成本（包括企业负责人履职成本）和负责人薪酬（包括数量和结构），并建立公众满意度调查制度。公众有权对企业提出质询，应建立公众质询平台。针对公众的合理质询，企业负责人应当及时做出应答，确保公众质询的问题得到切实解决。同时，企业还应当定期向公众披露公众质询的解决情况。通过上述信息披露以及公众满意度制度建设，使企业负责人的贡献能够得到客观评价，进而使企业负责人获得与其贡献相适应的的薪酬水平。

对于稀缺资源垄断性国企，应强化企业负责人“双重抑制”的意识，树立社会可持续发展的理念，对此，应严格要求企业及时披露稀缺资源开发及影响评估报告、成本控制水平（包括企业负责人履职成本）、利润水平及上缴情况，以及负责人薪酬（包括数量和结构），使得公众能够及时了解稀缺资源的开发、使用，以及对社会可持续发展的影响，并对成本控制提出合理质询，借此评估企业负责人贡献，进而确定其薪酬水平。

对于竞争性国企，关键的信息披露包括三个方面：一是成本和利润；二是投资者回报；三是企业负责人（尤其是高管人员）薪酬数量和结构。前两者决定企业负责人薪酬水平是否合理，而披露薪酬结构是使投资者判断企业负责人是着眼于企业的长期发展还是仅仅满足于短期行为。更重要的是，企业负责人薪酬公开透明，可以促进经理人市场均衡价格的形成，并对企业负责人形成足够激励。

来源：《企业观察报》，2014年9月1日