（原载于《国家治理》2025年第8期，作者焦豪，系北京师范大学经济与工商管理学院教授）
伴随全面深化改革进入深水区，亟需具备综合实力和制度创新能力的经济大省率先破题，主动在重点领域和关键环节谋求突破。面对全球新一轮科技革命和产业变革加速演进的趋势，数字经济成为落实国家战略目标、破解发展难题的重要抓手。北京师范大学京师特聘教授焦豪在《国家治理》撰文指出，北京凭借雄厚的科技实力和丰富的数据资源，着力从数字基础设施布局、数据要素市场化配置、平台生态系统构建与高效制度供给四方面采取措施，有力推动数字经济高质量发展，培育发展新质生产力，发挥对区域乃至全国的示范引领和辐射带动作用。
全面深化改革进入深水区，亟需具备综合实力和制度创新能力的经济大省率先破题，主动在重点领域和关键环节谋求突破。基于举足轻重的经济地位、科创能力、外资吸引水平、消费规模和基建需求，经济大省肩负着促 进区域经济持续向好和活力增强的重要使命。
2025年3月5日，习近平总书记在参加十四届全国人大三次会议江苏代表团审议时强调，“圆满实现‘十四五’发展目标，经济大省要挑大梁。”这意味着，经济大省不仅要在体量上撑起发展大盘，更要在结构转型、制度创新等方面发挥引领作用。
面对全球新一轮科技革命和产业变革加速演进的趋势，数字经济成为落实国家战略目标、破解发展难题的重要抓手。世界主要国家纷纷制定数字经济发展战略并出台鼓励政策，以抢占数字经济发展制高点，推动生产力跃迁和产业链全方位重塑升级。其核心逻辑在于，数字经济中数据作为新生产要素可以更好地赋能生产力升级、数字产业化与产业数字化能够为新质生产力形成提供实体基础、数字基础设施能够为新质生产力形成提供平台支撑，通过重构生产要素和重塑生产关系，能够系统性破解改革发展中的深层矛盾。
根据工业和信息化部电子第五研究所发布的《中国数字经济发展指数报告（2024）》显示，2023年北京数字经济占GDP比重已超过50%，发展水平接近美欧等发达国家水平，指数优势十分明显。2024年，北京市数字经济增加值达2万亿元，同比增长7.5%左右，有力支撑了首都经济高质量发展。其中信息软件业，2024年营业收入突破3万亿元，成为第一支柱产业。北京基于雄厚的科技基础、丰富的数据资源着力从数字基础设施布局、数据要素市场化配置、平台生态系统构建与高效制度供给四方面的采取措施，有力推动数字经济高质量发展，打造数字产业化和产业数字化“双轮驱动”的样板示范城市；培育发展新质生产力，发挥对区域乃至全国的示范引领和辐射带动作用。
新型基础设施筑基
新型基础设施作为数字经济发展的“底座性力量”，其完善程度直接决定着技术创新的演进速度、产业结构的转型深度与治理体系的智能化水平。随着数字技术加速与经济社会深度融合，基础设施建设正在从“物理空间”向“数据空间”拓展，成为推动全面深化改革的关键支撑。新型基础设施强调以连接为基础，以计算为核心，能够助力数据感知、连接、汇聚、融合、分析、决策、执行和安全等环节，以提供智能化产品和服务为最终目标的新一代数字基础设施体系。然而，新型基础设施建设具有前期投入多、技术迭代快、融资体制不完善、商业闭环不完整等特征。尽管可能面临诸上挑战，北京在新型基础设施领域率先布局，通过算力网络化、空间数字化、终端智能化三位一体的新型基础设施建设，探索破解新型基础设施建设面临的物理空间约束与资源错配难题，为全面深化改革注入技术确定性。
以算力网络化构建全域协同的智能中枢
北京着力构建集信息计算力、网络运载力、数据存储力为一体的算力基础设施底座，以建成具有国际影响力的区域协同智算高地。通过建设算力互联互通和运行服务平台，北京整合了全市5.6万P（算力单位PETAFLOPS）的算力资源，在供给端实现异构资源的统筹集成，在需求端通过市场化机制实现高效配置，广泛赋能大模型企业、科研机构和“专精特新”中小企业，推动智能制造、金融科技、智慧医疗等重点领域的数智化转型。此外，《北京市算力基础设施建设实施方案》的发布，进一步强化了北京算力资源“一廊四极”的空间结构，即以中关村科学城为核心算力走廊，协同怀柔科学城、未来科学城、北京经济技术开发区（下文简称经开区）、首钢园四极联动，推动城市级智算能力高效布局与精准供给，支撑人工智能、大数据等新兴产业发展。
以空间数字化重塑城市运行的系统范式
2020年9月，北京在经开区率先规划建设全国首个高级别自动驾驶示范区，通过推进“聪明的车、智慧的路、实时的云、可靠的网和精确的图”五大专项工作，构建了全球首个涵盖“智慧道路-智能汽车-云端平台”的车路云一体化技术标准体系，形成了以系统感知、智能响应、协同决策为核心的新型交通基础设施网络。目前，示范区已实现600平方公里范围内的智能化设备部署，累计形成70余项标准成果，在建设指南、测试规范、数据质量等方面树立了全国标准。此外，示范区的优质经验已具备溢出效应，推动智能网联创新港、汽车产业总部基地、前沿技术研发基地、高端制造示范基地、产业生态配套基地“一港四基地”的产业空间格局不断完善，形成高质量的空间产业集聚效应。
数据要素破局
在全面深化改革进入系统性重构和集成性突破的深水区背景下，亟需培育和释放新型要素活力。数据要素作为数字经济时代的重要生产力和关键生产要素，在提升效率、支撑增长、满足需求等方面都能发挥促进作用。根据《全国数据资源调查报告（2023年）》显示，我国数据资源“产-存-算”规模优势基本形成，数据“供-流-用”各环节主体逐渐丰富，但仍然存在数据有效供给不足、算力布局需适度超前、数据多元流通模式待完善、数据应用价值有待释放等问题。北京紧扣数据要素市场化改革主线，通过制度供给、平台搭建与应用场景落地布局，持续完善“确权-定价-交易-共享”的数据要素全生命周期治理，从数据产权和收益分配制度、数据资产价值实现、公共数据开发利用、数据要素市场、数据服务产业、数据要素安全监管治理和保障措施等方面提出相关举措，为推动要素市场化配置改革探索出具有示范意义的“北京方案”。
构建数据基础制度体系
为了充分释放数据要素价值，北京持续深化数据要素市场化配置改革，着力推动构建以“数据二十条”为核心的数据基础制度体系，以制度创新培育发展新动能。2022年发布的《北京市数字经济促进条例》，对数据要素的安全保护、开发利用、市场培育、收益分配，以及公共数据的互联互通等提出了统筹要求。为促进政企数据融合应用，培育和带动数字经济产业发展，《关于推进北京市数据专区建设的指导意见》强调了数据专区建设的重要性，并对专区组织管理体系、数据供给机制、运营服务能力、数据使用管控、安全管理能力和保障做出作出了系统部署。在此基础上，2023年通过印发《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》，进一步完善了数据产权和收益分配制度、数据资产价值实现方式、公共数据开发利用途径、数据要素市场培育发展和数据服务产业发展路径等。为了加快探索各行业、各领域的数据要素应用场景，充分发挥数据要素的“乘数效应”，2024年《北京市“数据要素×”实施方案（2024-2026年）》的出台，强调了数据要素的放大、叠加和倍增作用。同时，北京首创公共数据授权运营新模式，支持各区结合区域特色和资源禀赋，开展公共数据工作的专区授权运营，创新“政府授权-平台交易-应用赋能”模式，实现从“数据资源”到“数据资产”的制度性转化，以引导数据要素价值释放。
打造高质量数据交易平台
为了强化改革的系统性、整体性和协同性，北京依托“一区三中心”（国家数据要素市场化配置改革综合试验区、国家数据管理中心、资源中心、流通交易中心）的战略布局，搭建了多层次数据交易体系。北京国际大数据交易所基于国内首个“可用不可见，可控可计量”的自主知识产权数据交易平台IDeX系统，通过创新“数据元件”标准化交易模式，将原始数据加工为可定价、可流通的标准化产品，形成涵盖数据采集、加工、流通、定价、评估等环节的一体化交易体系，形成了高质量的数据交易平台和市场枢纽。截至2024年底，北京国际大数据交易所累计备案交易金额近100亿元，上架数据产品超3000个。同时，2024年3月底，北京通过公共数据训练基地试点建设，落地了人工智能数据训练监管沙盒机制，为全市数据的安全流通打造了安全传输平台。此外，围绕数据资产入表、入股、交易和融资等问题，北京正开展司法保护的全链条探索，未来将陆续出台系列法律、规章和标准规范，重点解决数据产权保护、流通交易和收益分配机制。
推进数据要素落地转化
北京围绕公共数据治理、产业与民生服务两大场景推进数据要素落地转化，释放应用价值。在公共数据治理方面，北京市政务服务和数据管理局牵头建成立了北京市公共数据开放平台，提供了汇聚200余万市场主体的登记、纳税、社保、不动产、专利、政府采购等256类、3158项、约20余亿条高价值数据，实现了多个政务场景的协同开放，为企业和个人开展政务信息资源的社会化开发利用提供数据支撑。此外，通过在全国范围首创政企数据融合共用的数据专区机制，建立了首个城市级“区块链+隐私计算”技术体系。在产业发展与民生服务方面，通过出台《北京市“数据要素×”实施方案（2024-2026年）》，北京市将打造具有全国影响力、体现首都特色和重要创新成果的100个“数据要素×”应用场景，涵盖工业制造、现代农业、商贸流通、交通运输、金融服务、科技创新、文化旅游、医疗健康、应急管理、城市治理等十八个重点产业领域，引导数据要素应用场景的充分释放。
平台生态赋能
在复杂多变的全球产业格局与技术竞合背景下，传统线性式、封闭式产业组织模式面临系统性挑战。以数字平台生态系统为核心枢纽的“雨林式创新生态”逐渐成为推动产业跃迁和结构重塑的重要载体。数字平台生态系统强调通过有效运用数字技术和开发数据资源，创建注重连接和匹配的数字平台架构，实施互补者和用户等利益相关者的有效治理，从而共同创造价值及合理分配价值。因此，数字平台生态系统不仅是数据、技术与组织模式的聚合器，更是推动要素自由流动、资源高效配置与制度协同演进的关键力量。北京紧扣平台化发展趋势，构成了头部平台带动数字产业集聚、共生式技术创新、产业协同网络和价值分配创新的完整生态链条，推动了从要素集聚到机制演化、从结构重组到制度协同的平台生态赋能，助推传统产业升级与新兴产业孵化。
头部与标杆企业带动数字产业集聚
平台型企业凭借数据资源、算法能力和用户网络规模效应，在重塑产业空间结构和资源配置方式方面发挥着“锚定器”与“加速器”作用。平台企业作为搭建的公共双边市场中的链接侧，需要对双边市场用户和生态圈内用户承担公共治理责任，发挥数字技术工具在实体经济各个环节中的应用，引领带动实体经济中小微企业实现数智化转型。通过出台《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》，北京逐步建成引领北京数字经济产业集群的三类标杆企业，包括全球标杆（细分领域全球领先）、全国标杆（细分领域全国领先）和北京标杆（细分领域区域领先）。依托百度、京东、字节跳动、小米、快手等头部平台企业，在中关村、未来科学城、经开区等区域布局形成“平台+园区”的产业集聚新格局，涵盖人工智能、工业互联网、智能制造、生物医药等领域的产业生态。头部平台企业通过开放云能力、数据接口与生态资源，加速上下游中小企业集聚，形成“以大带小、以链带群”的良性生态循环。例如，百度Apollo自动驾驶平台聚合上下游企业150余家，涵盖高精地图、激光雷达等全产业链，推动北京高级别自动驾驶示范区测试里程突破3000万公里。中关村人工智能产业园依托字节跳动、商汤科技等企业，形成全国最大人工智能算法模型库。此外，产业园区为生态企业和平台机构提供了技术交流合作的匹配服务，进一步加快了人工智能相关硬件、算法工具、数据、模型训练、行业应用等企业和机构的自主创新和国产化替代。
共生式技术创新释放跨界融合动能
数字平台生态系统以多技术交叉、多场景耦合为特征，重塑了技术创新的路径结构。共生式技术强调可通过合作研发，在多个领域已经或未来被广泛采用的一类技术。北京不断推动平台企业通过技术开源与能力共享，由“技术输出者”向“共创机制引领者”转型，鼓励高校、科研院所、企业基于平台技术接口开展“共题共研”，降低中小企业创新门槛。例如，百度智能云打造的“开物”工业互联网平台已服务超2万家制造企业，形成“平台-企业-场景”的融合协作路径，加速了传统制造向智能制造的跃迁。字节跳动“火山引擎”向生态伙伴开放推荐算法、数据分析、人工智能等核心技术，加速了“专精特新”中小企业的数智化转型。此外，亦庄智能网联测试平台向全国高校开放道路数据与传感设施，推动“场景-模型-机制”的三级互动创新，为自动驾驶、边缘计算等领域的前沿突破提供多级支撑。
产业协同网络与价值分配机制促进资源高效配置
一方面，通过产业协同平台推动技术、数据、设备等要素的跨主体流动，形成分工明确、协同紧密的产业协作网络。例如，北京在全国率先提出高精尖产业构想，明确“一区两带多组团、京津冀产业协同发展”的新格局。在经开区和顺义区深入推进创新型产业集群示范区建设，在北部地区依托三个科学城打造研发创新与信息产业带，在南部地区依托经开区打造先进智造产业带，以点带面聚焦细分领域打造一批特色鲜明、具有国际竞争力的产业组团。另一方面，在平台型生态中，价值分配模式决定着生态的可持续性与参与者的活力。推动平台企业建立“收益共享-数据反哺-信用激励”的复合型价值分配治理机制，引导多元主体形成价值共创共担格局。例如，在“首都数据要素市场”试点中，鼓励平台企业探索数据确权和分级定价机制，保障数据提供方、算法开发者与服务应用方的利益协同。同时，构建基于区块链的数据确权与交易链条，推动平台经济从“流量主导”走向“价值主导”，实现从技术赋能到制度协同的跃升。
制度创新护航
数字经济的发展不仅依赖于技术驱动和产业演进，更离不开制度环境的适配与治理能力的提升。尤其在全面深化改革进入深水区的当下，应该主动打破制约数字化生产力发展和数字经济生态系统建设的政策障碍和体制瓶颈。制度创新既是改革攻坚的核心突破口，也是数字要素高效流动与平台生态健康运行的根本保障。作为全国数字经济发展的引领者，近年来北京通过系统性政策设计，构建了系统完备、科学规范、运行高效的基础制度体系，围绕顶层设计、数据要素、数字产业化、产业数字化和区域协同五大环节，初步形成了一套具有借鉴推广价值、兼具全球示范效应的数字经济制度供给体系。
构建系统化制度框架
北京高度重视数字经济发展的战略统筹功能，将其纳入城市整体发展战略布局。在全国率先发布《北京市促进数字经济创新发展行动纲要(2020-2022年)》《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》《北京市数字经济全产业链开放发展行动方案》等顶层设计文件，明确了“制度创新先行”的政策取向，从法律法规、标准规范、实施细则等多层面构建系统化制度框架。相关文件提出围绕基础设施建设、数字产业化、产业数字化、数字化治理、数据价值化和数字贸易发展等任务进行重点建设，目标打造引领全球数字经济发展的“六个高地”，包括城市数字智能转型示范高地、国际数据要素配置枢纽高地、新兴数字产业孵化引领高地、全球数字技术创新策源高地、数字治理中国方案服务高地和数字经济对外合作开放高地。以上顶层制度的创新设计推动形成了制度供给、政策支持与应用场景协同发展的闭环，为各领域数字化改革提供方向指引与规则保障。
提供全链条制度保障
第一，针对数据要素制度，北京围绕“数据可确权、可交易、可计价、可监管”的目标，探索构建了公共数据与社会数据并重的基础制度体系。通过出台《北京国际大数据交易所设立工作实施方案》《关于推进北京市数据专区建设的指导意见》《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》等关键性制度文件，明确了数据运营边界、责任分配与收益机制，构建了“数据产权确认-分类分级管理-安全合规共享-市场化交易”全过程制度闭环，推动数据要素从“资源属性”向“资产属性”跃迁，实现数据生产关系的制度性重构。第二，针对数字产业化制度，为支持平台企业、科技企业发展，北京持续完善与数字产业化发展相适配的制度保障体系。例如，《北京市“十四五”时期高精尖产业发展规划》《北京市推动软件和信息服务业高质量发展的若干政策措施》《北京市加快建设具有全球影响力的人工智能创新策源地实施方案（2023-2025年）》等政策，通过设立合规“负面清单”、完善成果归属制度、推动专利转化收益共享机制，保障了创新主体在知识产权保护、数字企业合规、科技成果转化、人才激励等方面的合法权益。相关制度构建起科技企业在发展初期“可容错”、成长期“有激励”、成熟期“强规范”的全过程发展环境。第三，针对产业数字化制度，面对制造、交通、医疗等传统行业数智化转型路径不明晰的现实难题，北京通过出台《北京市关于打造数字贸易试验区实施方案》《北京市数字经济全产业链开放发展行动方案》《北京市制造业数字化转型实施方案（2024-2026年）》等，从财政金融支持、技术供给对接、数据标准建设等方面提供全链条制度保障。
形成区域协同协调机制
北京通过制度创新破解行政区划壁垒，构建“京内功能互补-京津冀产业协同”的双层区域协同机制，推动形成“核心引领-多点支撑-全域联动”的数字经济一体化发展格局。一方面，通过构建差异化发展的“数字功能网络”，实现京内区域协同。鼓励全市各区形成差异化、特色化的数字经济发展道路，打造数字经济“一区一品”新格局。通过更新主体功能区制度，划定“三城一区”（中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、经开区）为核心载体，实施差异化考核指标。此外，在各区特色发展基础上，北京不断强化数字经济空间制度协调机制，推动多区域、多层级联动发展。通过出台《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市大兴区行动方案（2021-2030年）（征求意见稿）》《海淀区“两区”建设深化改革创新实施方案》等，构建“市级统筹-区级落地-功能区支撑”的制度体系，确保数字政策不碎片化、不局限于单一行政单元。例如，北京在数据治理方面探索“统一授权-分级使用-归口管理”机制，推动海淀、朝阳、通州等重点区域建立数据使用规范、责任清单与共享接口标准，实现公共数据与产业数据的多点接入与统一出口，为市域数字协同治理提供制度支撑。另一方面，通过打造跨域发展的“数字增长极”，实现京津冀区域协同。在更大空间尺度上，立足“京津冀协同发展”国家战略，积极推进跨区域制度协同，探索统一规划、统一标准、统一监管、统一市场和统一生态的协同改革路径。例如，京津冀大数据综合试验区以数据流引领技术流、物质流、资金流、人才流的跨区域转移。京津冀“一网通办”服务专区的设立，打破了原有中介服务机构准入、电子印章互认、企业注册等行政壁垒。此外，《北京市算力基础设施建设实施方案（2024-2027年）》的出台，通过构建集信息计算力、网络运载力、数据存储力为一体的算力基础设施底座，强化了京津冀蒙算力一体化协同发展机制。通过建立“京内一体、区域协同”的制度协调机制，北京不仅推动了城市内部的资源高效统筹，也推动了京津冀数字化协同治理水平提升。