近年来，国有企业深入贯彻两个“一以贯之”，公司制改革取得历史性突破，董事会建设进一步规范，在推进党的领导融入公司治理、建立中国特色现代企业制度上取得了积极成效。然而，在制度优势向治理效能转化，以及国有企业贯彻两个“一以贯之”的过程中仍面临着一定的现实约束，党组织与董事会、经理层等治理主体之间的关系尚未厘清，权责界面、决策机制尚未清晰界定，党组织更多是“嵌入”法人治理结构，而非真正“融入”公司治理。这可能使得党组织与现代企业制度中的其他治理主体产生矛盾，难以充分发挥法人治理制度设计时所赋予的重要功能，使国有企业存在福利损失，难以达到治理效能的最优化。

一、党的领导融入公司治理的现状

    基于对能源行业８家不同类别国有企业的调研，我们发现目前所有类型的国有企业从形式上都实现了党的领导嵌入公司治理，以及党委会、董事会和经理层的交叉任职（详见表1）。从董事会设置上看，除了某分公司因不是独立法人不需要设置董事会外，其他７家国有企业均设置了董事会；董事会决策事项（如经营计划、投融资方案、机构设置、高级管理人员选择等）都先由党委会前置研究，也有部分事项经党委会前置研究后授权给经理层进行决策。从董事会构成上看，上市公司董事会构成较合理，设置了1/3及以上的独立董事，多数公司的外部董事（含独立董事）在董事会中已占多数；非上市公司董事会中内部董事与外部董事数量无明显差距，但几乎都未设置独立董事。

    从党委会与经理层的交叉任职情况看，几乎所有类型国有企业的党委会与经理层人员均高度重叠；海外上市公司与实行市场化选聘经理人的国有企业中，有较大比例的非党员高管，为了保证决策的可行性，非党员高管通常可列席党委会。从党委会与董事会交叉任职情况看，所有国有企业的党委书记均兼任董事长，这也是目前保证党对国有企业领导的重要手段之一；对于国有控股上市公司，由于受到股权多元化和上市准则的约束，党委会与董事会交叉任职程度较低，通常仅董事长和总经理（均为执行董事）兼任党委职务；对于国有独资或国有全资公司，董事会中执行董事占比很大，与党委会交叉任职程度也相对较高；对于国有控股的混合所有制企业，根据中小股东性质的不同，董事会与党委会的交叉程度也有所不同。总体而言，各类型国有企业党委会与董事会交叉任职程度远低于党委会与经理层交叉任职的程度。

表 1 调研企业“两会一层”构成及交叉任职情况

是否上市	企业	党委会构成	董事会构成 （小股东委派董事/独立董事）	经理层构成	交叉任职情况
上市公司	A	12	12（4/4）	9	党委会与经理层高度重合（除党委书记、专职副书记以及纪委书记外）；党委书记兼任董事长；有2位董事是党委会成员。
	B	8	14（2/6）	5	党委会与经理层高度重合；党委书记兼任董事长；有2位董事是党委会成员；董事会与党委会和经理层的重合度不高。
	C	8	7（0/3）	9	经理层中的党员均进入党委会，有2名为非党员，可列席党委会；党委书记兼任董事局主席。
非上市公司	D	3	无董事会	3	该公司为分公司，不是独立法人。党委会与经理层人员完全一致，党委书记兼任总经理。
	E	8	7（3/0）	6	党委会成员与经理层高度重叠（除董事长和纪委书记外）；党委书记兼任董事长；由于董事会中有部分小股东代表，因此与党委会重叠度不高。
	F	8	7（3/0）	6
	G	6	9（3/0）	5	董事会下设董事会执行委员会（包括董事长、总经理、副总经理、财务总监、纪委书记），与党委会成员高度重合；党委书记兼任董事长。
	H	7	7（1/1）	7	已完成4名职业经理人的市场化选聘，党委会与经理层班子高度重叠，除首席技术官为非党员未进入党委会外，其余6位经理层班子成员均为党委会成员；党委书记由董事长兼任。

资料来源：作者整理。应企业要求，隐去企业名称。

二、国有企业面临的现实问题及后果

（一）契约不完全性下的决策内容模糊

    决策内容模糊是指企业面临某一决策事项时，难以明确划分决策主体。在国有企业实践中，议事规则和权责清单是企业各治理主体进行决策的依据，清晰明确的权责界定是实现两个“一以贯之”的基础。目前，调研企业均制定了三会议事规则和权责清单，但权责界定上均存在不同程度的交叉。第一，企业内部治理主体间权责清单不清晰，对于“三重一大”事项的界定偏于保守，对经理层授权不到位，董事会（尤其是其中的独立董事）和经理层决策的独立性被弱化。第二，大股东（或母公司）与企业间权责清单不清晰，导致大股东单位决策审批制度下的授权不到位；即使对于上市公司，董事会决策之后的许多事项也仍需要由党委会报请大股东单位党委审批，这一现象背离了上市公司“三分开”、“五独立”的原则，存在着相当大的合规风险。

（二）交叉任职制度下的决策程序重复

    交叉任职制度被认为是贯彻两个“一以贯之”的重要方式。如前文所述，各类型国有企业的党委会与经理层成员都高度重叠。在调研企业中，高度交叉任职对企业经营带来的现实困扰也突显出来：第一，一班人马、两个机构、两套程序，无形之中造成企业决策流程复杂化，决策效率低下。第二，对国有企业常见的一体化运作方式（主要体现为分公司代行子公司的决策职责）带来程序困扰与角色错位。此外，受历史沿革和资产证券化的影响，部分一体化运作公司还呈现出股权关系与管理关系不一致的运行模式，对公司的决策程序提出了挑战。

    由于权责边界模糊，导致国有企业福利的较大损失。第一，国有企业效率损失。激发活力、提升效率是国有企业改革的重要目的，然而受制度契约不完全性的影响，加之国有企业对“三重一大”事项偏保守的界定，使得党委会疲于应付细小的日常经营事项，对于“三重一大”事项的研究精力受限，容易导致决策失误。同时，由于企业决策链条过长，内耗严重，导致企业无法适应随时变化的外部环境，经常错失发展良机，这与提升企业的经营效率相背离。第二，国有企业市场化改革及海外合作受阻。市场化改革和海外合作是国有企业激发活力的重要方式之一，随着公司市场化改革的逐步深入，部分有海外项目的公司所面临的决策事项逐步多元化，既要满足快速响应市场变化的需要，又要满足集团公司内部控制要求，而我国与海外公司所在国的制度又存在不少的差异，使得各治理主体的权责内容划分面临更为复杂的考验，尤其面临更多的合规风险。

三、国有企业现实问题背后的成因

    国有企业的最终委托人（人民）与最终代理人（经理人）之间存在着比较长的委托代理链条。对于现代企业来说，股东与董事会之间、董事会与总经理之间是各国法律认可的两个委托代理链条。但在我国，国有企业股东事实上委托了三个代理人，除了董事会以外，还有监事会和党委会。这是与传统公司治理的根本区别所在，体现了中国特色现代企业制度的独特性与创新性，同时也是研究国有企业党委会与董事会、经理层权责边界的理论基点。

    党委会、董事会和经理层三大治理主体协同运行中，实践中存在以下两个主要冲突：一是党组织“把方向、管大局”职能与董事会战略决策的冲突。不论是依据《公司法》，还是依据《中央企业董事会工作规则（试行）》，“战略决策”都属于董事会的一项基本职权。这看起来与党组织“把方向、管大局”的作用十分类似，但两者的定位有着明显的区别。对于公司重大经营管理事项，党组织是“前置研究”，而非最终决策或代替董事会决策，党组织研究是为了更好地保障董事会决策的方向性和可行性。然而，由于《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》（以下简称《意见》）中对党组织前置研究决策的规定与《公司法》对董事会职权的规定在很大程度上是重叠的，导致实践中很多企业难以区分两种职权的差异，甚至出现为了避免被认为“弱化党的领导”，一刀切地将董事会的决策事项全部由党组织进行决策，使得党组织事实上拥有很大的决策权，从而违背了《意见》制定的初衷。二是党组织“促落实”职能与董事会监督职能的冲突。从法律上说，经理层是接受董事会的委托，董事会自然具有监督经理层落实董事会决策的权力。在《意见》中，党组织也被赋予了“促落实”的权力，即党组织也具有监督经理层落实经过党组织前置研究、董事会最终决策的事项的权力。问题在于，党组织和董事会同时拥有对经理层的监督权，但现有政策并未对两者的监督权责进行划分，从而容易导致监督重复、党组织职权扩大化、董事会监督权虚化等问题，增加国有企业监督约束成本，影响国有企业效率。

    上述问题的成因，主要在于国有企业党组织作为国家和人民的代理人，现有政策规定是通过前置研究与监督经理层两种方式来参与国有企业的治理，然而这种独特的委托代理链条的存在，却可能导致党组织融入公司治理时产生代理问题和代理成本以及剩余损失：其一，多设一条委托代理链条的治理机制设计本身会产生决策与监督成本。为了更好地监督代理人，国有企业在公司组织机构设置和调整上会花费较多资源。目前来看，无论是决策权还是监督权，现有政策和法律均没有对党组织和董事会的权责做出清晰划分。双重决策和监督能够在一定程度上提高企业决策的容错率，但过度复杂且权责边界模糊的治理结构反而会增加企业内部摩擦，使得企业的决策成本和监督约束成本大幅上升，最终导致委托人的福利损失。

    其二，制度矛盾引发的治理主体权责边界模糊会导致国有企业剩余损失上升。所谓“剩余”，其实是企业净利润。“剩余损失”则是委托人与代理人之间因信息不对称以及代理人决策权力受到限制造成的，是可能丧失的、潜在的未能实现的预期净利润。国有企业的剩余损失主要来源于以下三方面：一是由于制度契约的不完全性，使得代理人实际决策和能够实现委托人利益最大化的决策之间产生偏差，带来大量无效率时间成本以及效率损失。二是由于代理人服从组织安排的决策行为，会导致实际决策和能够实现委托人利益最大化的决策之间产生偏差。三是由于监督约束的边际成本大于实施监督约束能够产生的预期边际收益，从而产生剩余损失。

    综上所述，目前国有企业公司治理存在问题或困境的根本原因在于各治理主体制度层面权责边界模糊，并由此引发治理主体的决策冲突和重复，这会导致代理成本大幅上升，给委托人带来隐性福利损失。

四、党组织提高国有企业内部治理效能的突破路径

（一）权责清单：以“权责发生制”为基础，因类而异

    1. 借鉴“权责发生制”思路设计权责清单。[①]构建多元治理主体之间的权责体系及运行机制。一是“权责统一性”：治理主体的权利与责任要统一，即决策“谁参与，谁担责”。二是“权责唯一性”：各治理主体的权责应该彼此独立、互不交叉，同一事项的决策，理论上只能由一个治理主体负责，责任要清晰到个人。三是“权责合规性”：各治理主体做到有法可依、有法必依，权责关系建立在相关法律、法规和公司规章制度基础上。四是“动态调整性”：根据企业发展和市场变化，权责清单要动态调整，以达到新的平衡。

    2.明确规定各治理主体的基本权利，权责界面的界定应因类而异。要规范监管机构、大股东（或实际控制人或母公司）在公司决策事项上的权力，切忌“代劳”，应落实企业“一企一策”：一是在党组织决策和前置研究事项方面，要根据不同企业类型，确定党组织前置研究事项范围；二是在董事会构成及决策方面，随着公司股权多元化程度的递增，决策沟通涉及的主体、复杂度均会依次递增，对独立性的要求也应依次递增，对此，董事来源应逐步多元化；三是在经理层来源和决策方面，随着公司股权多元化程度的递增，来自大股东委派或推荐的经理人员递减，而来自其他股东和从市场聘任的经理人员则递增，对不同类型企业经理层应实施不同程度的管控和放权；四是在国有大股东权限方面，要明确权责清单须由国有大股东批准、备案、知悉的企业类型，不能搞“一刀切”的批准制。

    3.构建系统化的党组织、董事会和经理层决策权限和责任调整机制。动态调整的主动权应该掌握在企业自身，权责清单调整时及调整后需要根据公司类型来决定是否知悉监管机构或母公司或所有股东。权责清单调整后，国有大股东与其他股东应享有同样的知情权。在“一企一策”与动态调整机制建成后，各类巡视巡查应根据各公司实际情况确定，并以股东认可的权力清单为依据，避免扩大化，以消除公司担忧甚至恐惧的心理，促使企业有效行使各项职权。

（二）实践逻辑：理顺决策程序，明晰责任划分

    1.自上而下的委托，自下而上的决策。在公司中，委托代理关系是自上而下的，而决策形成的过程则应是自下而上的。要规范和明确决策程序，党组织发挥作用应不干扰董事会和经理层运作的独立性。党组织监督应侧重于两个方面：一是重在监督经理层落实董事会决策时是否违反党和国家的法律法规和政策，是否侵犯公众和职工利益；二是重在监督董事会对经理层的授权程序，使得授权既合乎党的领导，又符合现代企业制度对治理主体发挥能动性的要求。

    为了在实践中优化决策程序，还需要为党委会、董事会和经理层匹配支撑机制：一是建立决策主体之间的沟通机制，加强三个治理主体之间的信息共享及沟通，做到决策主动及时；二是建立决策全流程通报机制，对决策环节多、金额大、周期长的事项，三个治理主体要互相专题通报；三是建立议案会前反馈完善机制，对于专业领域议案，各决策成员主动在决策前挑“毛病”、提建议，以提高议案质量和决策效率。

    2.“双向进入，交叉任职”中的责任一致性。目前的“双向进入，交叉任职”较少考虑党组织、董事会和经理层的不同决策方式和责任，导致同一人在不同治理主体中角色转换困难，因此需要明晰“交叉任职”成员的责任，帮助其完成不同身份权责的转换，并建立详细的会议备忘录，保证责任的一致性。

    对“双向进入，交叉任职”不宜教条化理解，要因不同类型企业而异。随着混合所有制改革的推进，经理人任期制和契约制的进一步实施，以及随之而来的更多经理人（包括总经理）从市场上选聘，董事会对经理层的授权经营日益重要，此时党委会和经理层的“交叉任职”应当适度，不宜扩大化。由于这些经理人员不是行政任命的，交叉的适度性使得党组织监督可以避开复杂的人事关系的干扰，更有利于党组织发挥“促落实”的监督作用。

（原载于《董事会》2023年第4期，作者高明华，系北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任、经济与工商管理学院二级教授；中国公司治理50人论坛学术委员会执行主任兼秘书长）