党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）勾勒了新一轮国企改革的路线图，其中，国资国企管理体制改革受到了各方关注。《决定》指出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制；国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全；划转部分国有资本充实社会保障基金；提高国有资本收益上缴公共财政比例，更多用于保障和改善民生。

本期圆桌论坛将围绕新一轮国资国企管理体制改革展开讨论，邀请的嘉宾是：财政部财政科学研究所副所长刘尚希，国务院发展研究中心企业研究所第一研究室副主任、研究员王继承，北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华。

中国经济时报：《决定》提出，国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。这是否意味着民营企业就真的可以持股甚至控股国有企业了吗？

高明华：允许非国有资本参股国有企业无疑是正确的，然而，这种参与却只限于采取“参股”的形式。“参股”意味着民营企业仅仅且永远是小股东，在政府没有放弃对国有资本的资源和政策支持，也没有其他应对措施（如强制实行保护小股东利益的累积投票制）的情况下，这种“参股”形式在很大程度上存在着民营资本被国有资本控制的风险，即民营企业在国有控股企业中的发言权微乎其微，甚至可能被剥夺。这种风险显然会降低民营企业参与国有企业改组的积极性。只有政府放弃对国有企业（只针对竞争性国有企业）的任何资源和政策支持，放开让民营企业和国有企业进行公平竞争，允许民营控股国有企业，民营企业才会更有动力参与改组改造国有企业。

对于混合所有制，需要注意，只要不是独资企业，那些多元股份的企业都是混合所有制企业，现在国有控股企业其实已经是混合所有制了。至于在混合所有制企业中实行企业员工持股，需要适度。因为员工作为股东参与决策与员工作为被管理者服从管理层决策可能出现矛盾，一旦出现矛盾，则不可能形成资本所有者和劳动者利益共同体。

中国经济时报：《决定》指出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。成立若干国有资本经营公司和设立国有资本投资公司，目的是为了什么？其性质又是什么？是盈利的还是公益的？

高明华：以管资本为主完善国有资产监管体制是一种进步，过去的管资产与管人、管事相结合的体制是不太合理的，因为作为出资者，只能管资本，而管人和管事则可能越权造成“瞎指挥”，对于非国有独资的国有企业来说，对其他出资人也是不公平的。管资本意味着关注的是收益权，至于企业如何实现出资人收益，那属于企业的自主决策权。当然，国家作为出资人是可以派代理人参选董事的，通过这种代理人在企业决策中反映自己的利益诉求。

组建国有资本运营公司也是完善国有资产监管体制的重要方面。国有资本运营公司的本质是介于国资委和国有资产实体占用企业（或生产经营企业）之间的具有中介性质的国有资本投资公司。把国有资本运营公司和国有资本投资公司说成是两类公司是没有道理的，因为两者都属于控股公司，对于被它控股的企业来说，它就是出资人，出资就是投资，而不是贷款，它所行使的无疑就是股东职能，不能说单纯的增量投资才算投资。建立国有资本运营公司，一是可以有效地实现监管和经营的分开；二是如果像现在的集团母公司那样，既有资本运营职能，又有生产经营职能，则容易在母公司和控股子公司之间形成关联交易，甚至有掏空子公司的风险，而组建或者直接把集团母公司改组成只有资本运作（投资）功能的国有资本运营公司可以在很大程度上避免关联交易和掏空问题。

中国经济时报：如果是盈利的，那么是否与国有资本是全民所有的性质相冲突呢？

高明华：国有资本运营公司只能限于竞争性领域。如果在公益性领域组建这类公司，则会背离公益性，还会增加代理成本。公益领域只能由国家财政直接支持。

中国经济时报：怎样管理国有资本经营公司和设立国有资本投资公司呢？成立经营投资公司是不是为进一步解决资本收益上缴提高带来的经营发展问题？

高明华：可以采取两种方式组建：其一，对于目前既有的大型或重点企业集团，由国资委直接授权集团的母公司负责国有资本所有权的运营，不再同时承担生产经营职能；其二，对于分散的占用国有资产的实体企业，可在国资委的协调下，通过新建一些国资公司，将这些分散的国有资产纳入统一的运营中，这些国资公司也只进行资本运营，不进行生产经营。

国有资本运营公司由于自身没有生产经营职能，它的收益只能来自于投资收益，而要稳定地获取投资收益，就必须对所投资企业加强监督，因此，这可以在一定程度上解决资本收益上缴提高带来的经营发展问题。但更重要的还是在于通过法律来对投资收益上缴做出严格规定，加大收益上缴的强制性。

中国经济时报：今后，国资委、国有资本运营公司、国有企业三者之间将呈现何种关系？

高明华：国有资本运营公司可以设置成控股公司形式，由此，国资委、国有资本运营公司和国有（实体）企业三者之间是同一链条上的控股与被控股的关系。国资委是国有资本运营公司的最大出资人，国有资本运营公司则是国有（实体）企业的最大出资人。其实，对于一般竞争性实体企业，国有资本运营公司也可以不去控股，一般参股也是可以的，主要能保证获取投资收益即可。

中国经济时报：《决定》指出，国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。以往都明确指明是投向哪些重要行业和关键领域，比如石油石化等，而此次却没有。您认为，此番《决定》提到的重要行业和关键领域包括哪些？

高明华：国家战略目标是动态的，关系国家安全和国民经济命脉的行业也是动态的。不同时期，国家的战略目标不尽相同，关系国家安全和国民经济命脉的行业也不尽相同。比如电信服务，以前是关系国家安全的自然垄断行业，现在就不是了，西方发达国家都放开了，放开后带来了国民福利的极大提高。

我认为，关系国家安全和国民经济命脉的行业，一是自然垄断行业，如铁路运输、管道天然气、输电等；二是稀缺资源行业，如石油；三是高科技新兴行业，如航天技术等。前两类应该是国有独资。其中自然垄断行业应不盈不亏，因此不需国有资本运营公司来投资，因为资本运营公司是要求获取回报的。稀缺资源行业，为防止消费过度和开发过度，一方面要征收高额资源税，另一方面利润应该全额上缴国家财政，也不需国有资本运营公司接入。只有高科技新兴行业，才需要由国有资本运营公司来负责投资。其他处于竞争性行业的国有企业，也需要国有资本运营公司投资，如果没有回报，就放弃投资。

中国经济时报：《决定》指出，划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，２０２０年提到３０％，更多用于保障和改善民生。您怎么看２０２０年将国有资本收益上缴公共财政比例提高到３０％的决定？

高明华：其实，上缴比例不能一概而论。因为分红比例高未必分红额度就高，这是因为分红的前提是有盈利，盈利多，即使分红比例较低，分红额度也可能很高。相反，盈利少，即使分红比例很高，分红额度也可能很少。因此，重要的是如何大幅度提高企业的盈利能力。如果是混合所有制企业，则具体分红比例由股东大会决定。国资委作为一方出资人，一方面监督企业提高盈利能力，提高企业的透明度；另一方面，在股东大会决定分红时，根据企业盈利水平，尽可能要求更高的分红比例。

由于客观上存在着信息不对称，企业可能对股东有所隐瞒，因此，保持一定的分红比例还是非常必要的，３０％是起码的水平，而且不能等到２０２０年才达到这个比例。现在就可以确定这个比例，这样企业才有动力提升盈利能力。

不过需要强调的是，以上所指的分红只能限于竞争性国有企业。公益性国有企业和自然垄断类国有企业是没有利润可分的。稀缺资源类国有企业的利润要全额上缴国资财政。

                    来源：《中国经济时报》（主持人：周子勋），2013年12月4日