党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出要进一步深化土地制度改革，并作出了一系列重要决策部署，其中“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”等重要举措，将进一步放活农民的宅基地使用权，扩大农村宅基地使用权流转范围，释放宅基地财产功能和融资潜力，拓宽农民获取财产收入和抵押融资渠道，为农民提供更多财产收益，对推动城乡融合发展，缩小城乡差别，促进乡村全面振兴具有重要的现实意义。

 宅基地制度改革是深化农村土地制度改革的重要内容

 土地制度是一个国家基础性、根本性、全局性的制度。经过70多年的演变，目前我国已经形成以农村集体土地所有权为基础，以承包经营权为核心，以宅基地使用权和集体建设用地使用权等为基本形态的农村土地财产权体系。宅基地是农村重要的资本存量，宅基地和住房是农民最重要的财产，宅基地制度对于维护国家稳定大局具有基础性意义。

 改革开放四十余年来，尤其党的十八大以来，随着我国经济体制改革的不断深入，我国农民宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等改革也在不断推进、探索和深化。《决定》允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，是继党的十八届三中全会以来相关政策的延续和扩展。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。2015年，中央在全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点，探索建立宅基地有偿使用和退出机制、下放宅基地审批权限、完善宅基地管理制度的路径办法。在总结试点实践基础上，2018年中央一号文件创新提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”的改革思路。2019年10月15日，农业农村部发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，强调“在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。”2020年，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。2020年9月29日，深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议召开，全国104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。随后2020年11月19日，农业农村部印发《农村宅基地制度改革试点工作指引》，指出要“在限定流转范围、期限、用途等前提下，探索通过出租、入股、转让、互换、赠与等方式流转宅基地使用权的具体途径，区分不同流转方式研究提出相应管理政策。”《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》等文件也相继出台。2022年11月，农业农村部研究起草了《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》，对宅基地的布局、用地标准、申请、审批、使用、出租、转让、退出、收回和监督管理等向社会公开征求意见。2023年7月，自然资源部印发《关于持续推进农村房地一体宅基地确权登记颁证工作的通知》，明确加快推进房地一体宅基地地籍调查，规范有序推进房地一体宅基地确权登记颁证。2024年中央一号文件再度强调，稳慎推进农村宅基地制度改革。这是自党的十八大以来连续11年中央一号文件强调要改革完善农村宅基地制度，可见中央对此项改革的高度重视。

 《决定》在党的十八届三中全会以来有关农村住房和宅基地制度改革的“试点”“探索”“深化”“适度放活”等一系列政策设计的基础上，进一步明确提出“允许”农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，这无疑是进一步深化农村住房和宅基地制度改革的一个新举措。

 金融支持农村住房盘活利用的现状和问题

 随着中国农村经济的快速发展和城镇化进程的加快，我国农民工总量已经达到2.9亿人，其中外出农民工1.7亿人，农村地区普遍存在宅基地和住房闲置现象。据自然资源部的不完全统计，全国至少有7000万套农房和3000万亩宅基地闲置，宅基地闲置率约为10%至20%，这一比例在经济发达地区和偏远地区更高。绝大多数的进城务工人员具有退出宅基地的意愿，希望能够通过退地补偿来补贴在城市购房的资金。因此，通过金融手段和途径支持农村住房的盘活利用，已成为当前农村金融改革的重要课题。 

 早在2015年，十二届全国人大常务委员会第十八次会议通过决定，授权国务院在在天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域开展农民住房财产权抵押贷款试点。人民银行联合财政部、原农业部等11个部门出台《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，明确农民住房财产权抵押条件、贷款管理、风险处置、配套措施，为金融机构开办业务提供指引。经过中央、地方各部门的通力协作，金融机构的积极探索，试点取得了积极成效。其中，330家金融机构开办农房抵押贷款业务，积极创新抵押贷款模式，创新金融产品和服务，截至2018年9月末，全国农房抵押贷款余额292亿元，同比增长48.9%，累计发放516亿元，进一步盘活了农村资源资产，缓解了“三农”领域融资难融资贵问题，对普通农户增收致富的带动作用持续增强。

 然而，农房财产权抵押贷款的试点过程中也存在一些问题。例如，评估体系不完善导致抵押物价值难以准确评估；风险补偿机制不健全，导致金融机构在放贷时过于谨慎；农民对于抵押贷款的认知不足，影响了贷款的普及率。其中最突出的问题是法治建设不完善、不衔接，宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法处置的法律依据，农房流转和处置难度较大，仍面临较大障碍，农房抵押贷款未形成有效闭环。农民合法拥有的住房原本属于私有财产，受《宪法》和《民法典》保护，具有完整的用益物权和担保物权，可以出租、入股、转让和抵押。但农民对农村集体所有的宅基地只有使用权，不具有收益权和抵押物权，不能出租、转让给非集体经济组织成员。然而在实践中，集体经济组织内部很难找到符合条件的受让人，农民住宅流转受到较大限制，限制了农民住房财产权的实现。同时，对宅基地“身份性”的维护，也增加了金融机构的风险，从而降低了金融机构参与的积极性。

 推动金融支持农村住房盘活利用的政策建议

 农民住房财产权抵押贷款是深化金融体制改革、激活农村金融市场的重要途径。面对宅基地闲置的现状和农民日益增长的金融需求，加快落实《决定》的要求，可以从以下几方面入手：

 第一，拓宽农村宅基地使用权流转范围。按照房地一体、地随房走的原则，既然允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，也就意味着允许农户的宅基地使用权通过出租、入股、合作等方式盘活利用，特别是就闲置和低效利用的宅基地而言。而允许农村宅基地使用权流转范围扩大到农村集体经济组织之外，赋予农村宅基地与城市居民同等的用益物权、完整的收益权、完整的担保物权，才能使宅基地的潜在价值显性化，从而拓宽农民获取财产收益和抵押融资的渠道。解除对宅基地“身份性”的维护，不仅可以让抵押权实现时受让对象范围扩大，而且还可以降低农户住宅抵押实现的不确定性、高风险性，形成市场化抵押物处置机制，增加抵押获利空间，激发金融机构开展农村住宅抵押贷款业务的内生动力。目前可根据农村宅基地试点情况分阶段、分区域、有条件地扩大宅基地使用权流转的对象和范围，最终实现从限制流转到自由流转的过渡。

 第二，健全风险补偿机制。合理的风险分担机制是有效推进农户住宅抵押的保障。实践证明，各地方在试点中纷纷建立了风险补偿基金和政府性担保公司，以出资额为限提供风险补偿或担保代偿，有效分担了金融机构开办抵押贷款业务风险，为金融机构提供风险保障，起到了激励金融机构向农民提供更多的抵押贷款的作用，推动了农民住房财产权抵押深入发展。同时，政府还可以通过财政补贴、税收优惠等政策手段，激励金融机构和其他组织参与农村金融服务，提高农民住房财产权抵押融资的吸引力。

 第三，加快金融产品和服务创新。鼓励各地金融机构依据当地实际情况，从担保条件与贷款期限入手，借助大数据与物联网等技术，创新宅基地使用权和住房财产权抵(质)押等贷款品种，为农房增加增信条件，实现对农民提供个性化金融服务。

 第四，加快农村信用体系建设。一是建立和完善农村信用信息的收集和管理系统，健全农户信用采集和评价制度，逐步探索将其纳入人民银行征信系统管理。二是推进农户电子信用档案建设，推动建立农村信用信息共享机制。三是强化金融机构与担保、保险机构的合作，有效防范和化解信用风险。

 第五，加快农村产权价值评估体系建设。在考虑区域地理条件、耕作习惯、物价因素、农作物生产成本和经济效益等因素的基础上，形成统一的评估标准和市场可比价格体系。构建农村产权抵押物价值评估数据库，收集和分析相关数据，为评估提供参考依据。

 第六，加强农村金融基础设施建设。金融基础设施建设是农民住房财产权抵押贷款顺利实施的基础。一是做好确权登记颁证，加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，为抵押贷款提供法律依据并明晰产权。二是加快农村产权交易平台建设，依托相关主管部门建立完善多级联网的农村土地产权交易平台，提供“两权”抵押、流转、评估的专业化服务。

 第七，加快风险管理工具创新。金融机构为了控制和分散农民住房财产权抵押贷款的风险，一是可以开发农业保险、贷款保证保险等风险管理工具，提高贷款的安全性和可持续性，二是充分利用大数据、云计算、区块链等金融科技手段，形成贷前价值评估、贷中风险预警、贷后抵押处置联动，提高贷款审批效率，降低交易成本，增强风险控制能力。

（原载于《现代金融导刊》2024年第10期，作者胡海峰，系北京师范大学经济与工商管理学院金融系主任，教授，经济学博士；蔡继明，清华大学社会科学学院教授，政治经济学研究中心主任）