2024年7月1日，新《公司法》正式生效。根据新《公司法》，国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事；有限责任公司和股份有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。这意味着，监事会并不是必须要撤销的，只有当董事会审计委员会能够承担起《公司法》规定的监事会职权时，监事会才可以不再设置。那么，监事会有哪些职权？现行审计委员会能否代替监事会的这些职权？如果现行审计委员会还难以承担监事会的职权，那么，审计委员会应该如何转型改革才能承担起监事会的职权？这些问题需要思考并亟待解决。
一、新公司法关于监事会职权有哪些规定？
根据新《公司法》第七十八条、第一百三十一条、第一百八十九条的规定，监事会拥有以下职权：
（1）检查公司财务；
（2）对董事、高管人员执行职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高管人员提出解任的建议；
（3）当董事、高管人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高管人员予以纠正；
（4）提议召开临时股东会会议，在董事会不履行本法规定的召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议；
（5）向股东会会议提出提案；
（6）对董事、高管人员提起诉讼；
（7）公司章程规定的其他职权。
另外，第七十九条还规定，监事可以对董事会决议事项提出质询或者建议，可以对经营异常情况进行调查，必要时可以聘请会计师事务所协助其工作。第八十条规定，监事会可以要求董事、高管人员提交执行职务的报告。
从监事会上述职权可以看出：
（1）监事会的监督对象是董事和高管人员；
（2）监事会监督事项涉及财务和非财务等多个方面，也可以说是对公司决策和经营的全面监督；
（3）监事会对股东负责。
（4）正因监事会监督对象是董事和高管人员，因此新公司法第七十六条、第一百三十条规定，董事、高管人员不得兼任监事。原因很简单，董事和高管人员兼任监事，则监事会就会因不独立而使监督职权落空。
问题是，监事会的监督职权一定能够落实吗，或者仅仅是形式上的“落实”？对于股东（尤其是大股东）或其代表在公司中的违规，监事会能够监督吗？答案无疑是否定的，这恐怕也是由审计委员会代替监事会的重要原因。
二、现行董事会审计委员会能否承担监事会的职权？
新《公司法》基本没有对监事会不再设置后的审计委员会的人员构成和职权做出更多的规定，如果以现行的审计委员会来行使监事会的职权，可行吗？
从人员数量看，对于同时存在监事会和审计委员会的公司，两个机构的人员数量基本上都在3-5人之间，总体上没有多大差别。而且对于非上市公司，审计委员会的设置并不是强制性的，而监事会则是强制性设置机构（规模较小的公司可以不设监事会，但必须设置监事）。
从人员构成看，审计委员会和监事会之间的差异较大。审计委员会大都存在于上市公司，独立董事是审计委员会人员的构成主体，且必须有会计专业人员。对于设置审计委员会的非上市公司，通常存在于国有公司或大型民营公司，审计委员会成员以股东派出的外部董事为主，同样必须有会计专业人员。而对于各类公司普遍设置的监事会，则基本上都是由股东监事（或股东派出监事）和员工监事构成，且员工监事不低于1/3。
从职权看，在新《公司法》出台之前，且审计委员会和监事会并存的情况下，审计委员会更多的是董事会在财务审计和内部控制相关事项方面的一个决策咨询或决策建议机构（最终决策要通过董事会），不是法律规定的监督机构。不过，由于在一些公司（尤其是上市公司）的重大决策事项上，审计委员会具有一定的话语权，因此，在实践中，其对公司经营在事实上是具有一定的监督作用的。相对而言，监事会属于法律规定的监督机构，监督对象不仅包括高管人员，那些不担任高管的董事（包括审计委员会中的董事）也是其监督对象，监督职权偏重于决策和经营上的合规性。
从职权履行的实际效果看，董事会由于受到大股东控制，审计委员会的独立性并不强。对于上市公司来说，尽管其成员以独立董事为主，但这些独立董事大都由大股东推荐，而且其独立性带来的风险难以得到有效化解（比如被大股东强行解职、自身权益受损、监督成本较高等），因此，独立董事的独立性是偏弱的；对于非上市公司来说，即使设置了审计委员会，成员以外部董事为主，但这些外部董事基本上都是由大股东直接派出（不是推荐），其独立性相比独立董事更要差很多。因此，不论是上市公司还是非上市公司，审计委员会履行职权的独立性都是大打折扣的，审计委员会的最终决策和监督更多的取决于大股东尤其是控股股东或实际控制人的意志。对于监事会而言，在我国行政层级鲜明的背景下，监事会主席的职级都低于董事长和总经理，职工监事作为董事长和总经理的下属也基本上处于被动和服从的地位，迄今为止，我们仍很难找到公司董事长、总经理、其他董事和高管的违规行为是由于监事会的独立监督而被发现或曝光的，这无疑意味着监事会在公司中的尴尬地位。
由上述分析不难看出，指望由现行审计委员会直接取代监事会，是很难实现监事会的监督职权的。
三、中国公司董事会审计委员会与美国有何不同？
审计委员会的概念首次出现在1938年美国证券交易委员会（SEC）对麦克森-罗宾斯公司（McKesson & Robbins, Inc.）的调查中，不过这次调查并没有使审计委员会在美国企业界得到广泛采用。但20世纪70年代后，美国公司的董事会审计委员会不断完善，并在大多数市场经济发达国家普及开来。因此，本部分对西方国家公司审计委员会的分析将以美国为例。
尽管没有“放之四海而皆准”的审计委员会职责，但美国公司董事会授权审计委员会的常见职责包括：
（1）选择、评估和替换外部审计师；
（2）审核外部审计计划；
（3）评估年度审计财务报表；
（4）监督外部审计过程和审计结果；
（5）监督外部审计师的独立性；
（6）监督针对财务报告的内部控制；
（7）监督内部审计职能；
（8）审查中期财务报表；
（9）额外的授权职责，如特别调查、绩效自我评估等；
（10）向股东汇报对财务报告的监督责任。
从上述美国公司审计委员会职责，以及相关法律规定，我国公司审计委员会与美国的不同主要在于：
（1）美国审计委员会的职权基本上限于财务审计和内部控制相关业务的监督，非财务审计（含内部控制）的决策及经营监督则较少。正因其专业性，1999年12月，美国SEC出台新的审计规则，规定审计委员会必须至少有一名财务专家，其他成员也必须在被任命后的合理时间内成为财务专家，所有成员都必须熟悉并能够阅读财务报表。而我国仅规定审计委员会主席必须是会计专业人士，成员则可以不是会计专业人士。对于审计委员会在非财务审计（含内部控制）方面的决策及监督，按新公司法规定，如果不设监事会，则是有这方面职权的。
（2）美国审计委员会的职权之所以基本上限于财务审计和内部控制相关事项，一个重要原因是美国董事会中独立董事占比很高，目前标准普尔500强公司的独立董事平均比例达到85%，很多公司仅有CEO一位执行董事，其他董事都是独立董事，包括董事长也是独立董事，这意味着对经理层的监督来自董事会的所有独立董事，而不仅仅是审计委员会。而我国上市公司的独立董事比例仅有1/3，普遍都是3、4人，这在客观上导致大部分独立董事都会进入审计委员会（各专门委员会中的独立董事重叠度很高），于是就赋予了审计委员会非财务审计（含内部控制）事项的监督职权。
（3）美国审计委员会的人数要求在3-6人，因公司规模而有所不同，这与我国的规定差别不大，但实践中我国公司的审计委员会人数很少有超过5人的，平均人数比美国要略少。
（4）对于上市公司，美国对审计委员会独立性的要求非常高，如《萨班斯-奥克斯利法案》要求所有成员都必须“绝对”独立，因此审计委员会全部由独立董事构成。而我国只要求一半以上为独立董事，独立性显然不如美国，不具备“绝对”的独立性。
（5）美国审计委员会通常都有单独的章程，章程明确规定审计委员会一年的工作进度表、委员会应该看到的文件，以及在关键审计事项上的立场和所承担的责任，但审计委员会成员并不会因各自身份和任职差异而承担不同的责任（如审计委员会主席并不会比其他成员承担更多的责任）。而我国，迄今为止还没有看到那家公司的审计委员会有独立的章程，也就难以对审计委员会的行为进行清晰的界定和有效的规制。
（6）美国的监管机构和股东对审计委员会给予充分信任，使其可以没有任何顾虑地行使职权，促其积极和独立履职，但如果有审计委员会成员不尽职、失职，或对公司造成损害，则他们也会被毫不留情地替换掉，并承担相应的责任，甚至被起诉。相对而言，我国目前的审计委员会难以得到充分信任，主动性不强，往往是被动履职，“不求无功，但求无过”，以及“躺平”的心理比较突出。
四、中国公司董事会审计委员会如何转型改革？
从前文的分析中不难发现，我国现行审计委员会既与现行监事会有很大不同，也与美国等发达国家单层制下的董事会审计委员会有相当大的差异，这意味着，我国现行审计委员会还难以直接取代原监事会的职权，如果直接取代，将可能使公司出现监督真空的风险。目前新《公司法》已经实施，如果我国公司用单层制董事会下的审计委员会来取代原监事会的职权，就必须在汲取我国公司原监事会和发达国家审计委员会的有益经验的基础上，对我国现行审计委员会进行改革和转型。
1．明确决定权，而非仅仅是建议权
根据新《公司法》，如果不设监事会，则审计委员会将是全面承接监事会职权的法定监督机构。由于新《公司法》突出企业自治，即由企业自主选择是继续采用审计委员会和监事会共存的模式，还是只选择设置审计委员会，不再设置监事会的模式，因此，如果仍然沿用监事会和审计委员会并存的模式，则监事会是有一些决定权的，比如在董事会不履职的情况下召集并主持股东会会议的权利、向股东会会议提出提案的权利、聘用或解聘会计师事务所的权利、提起诉讼的权利等，这些都属于监事会的直接决定权。
审计委员会是董事会的下设机构，直接向董事会负责，而不是直接向股东或股东会负责，那么在审计委员会承接原监事会职权后，是否也应该拥有一些直接决定权？有人认为，审计委员会作为董事会下设机构，审计委员会监督是董事会监督的延伸，它向董事会负责，仅拥有向董事会的建议权，决定权在董事会。笔者认为，过度强调审计委员会仅拥有建议权容易导致一些监督空白，审计委员会拥有一些直接决定权是很有必要的。原因在于：我国董事会的独立性还不强，执行董事在董事会中还占据重要地位，被确定为“一把手”的董事长也大多是执行董事，不像美国等国家那样，董事会的独立性很强。如果审计委员会只能通过向董事会提出建议才能上达股东或股东会，则一些与未进入审计委员会的其他董事（尤其是执行董事）存在利益冲突的建议将无法上达股东或股东会。比如，如果董事会不召集和主持法定股东会议，而审计委员会又不能单独召集和主持，则股东会就不能按期举行，股东权益就难以得到保护。对于国有独资公司来说，审计委员会应该有权在必要时直接向股东汇报工作。类似这样的直接决定权，应该给予明确界定和规定。
2. 扩大职权，授权行使涵盖财务和非财务的全面监督权
公司治理对我国来说是“舶来品”，我国现行审计委员会制度作为公司治理制度的重要组成部分，也是借鉴来的，但又与美国等西方国家有诸种不同。我国现行审计委员会是混合制（董事会和监事会二者平行）下的审计委员会，由于监督权在监事会，使得审计委员会没有法律意义上的监督权。但由于负责审计方面的决策咨询，在事实上又有一定的监督权，只是主要限于财务审计（含内部控制）事务，而对于经理层的经营事项，则没有监督权。因此，基于新《公司法》，审计委员会扩权就是必然选择，即除了原有的财务审计（含内部控制）事项的决策和监督权，还应包括非财务审计（含内部控制）事项的决策和监督权，尤其是对经理层经营的监督权。
但对审计委员会扩大职权，不能简单地、“兜底式”地把原监事会职权全部拿过来，如果再加上审计委员会原有职权，则对审计委员会来说，将是不能承受之重，何况审计委员会成员基本都是兼职人员。因此，需要一部分交给法律和市场；一部分在不同专业委员会之间进行合理配置（需要增加外部或独立董事人数）；一部分交给外部监督机构，如专业的审计监管机构，通过清晰划定各自的监督职权和责任，以发挥审计委员会的最大监督效果。
另外，审计委员会监督职权应随着时代变迁和企业经营复杂性的变化而有所调整。比如，根据德勤最新发布的关于美国上市公司审计委员会的最新实践报告，网络安全是审计委员会目前应该关注的首要领域，69%的受访者表示网络安全将是审计委员会在未来12个月中的三大优先事项之一。
另外，既然审计委员会应该扩权，为避免对“审计”的传统或狭义理解（理解为财务审计），审计委员会名称可以扩展为“审计与监督委员会”。
3. 扩充人员，优化人员结构，加强培训
目前我国审计委员会人数及结构都不能适应新《公司法》对审计委员会承接监事会职权的要求。考虑到新《公司法》下审计委员会同时负责财务事项和非财务事项的决策和监督，为使审计委员会有效履职，避免不能承受之重，在审计委员会人员规模上，应该扩充到5人以上。美国审计委员会人数尽管也不多，但美国公司独立董事占比非常高，对经理层的监督来自整个董事会中的独立董事，而不是仅仅限于审计委员会的监督。因此，为保证审计委员会的决策和监督落到实处，人员规模必须适度增加。
在人员结构上，伴随着审计委员会职权扩大，必然要求实现审计委员成员专业或技能的多元化，以适应更具复杂性的监督。一方面在选聘审计委员会成员时，要考虑他们多样化的专业知识积累；另一方面也可以通过加强对审计委员会成员的专业或技能培训，不断提升他们应对多样化审计事务监督的能力。
另外，根据新《公司法》，职工董事可以进入审计委员会。但需要注意，职工董事进入审计委员会可能会影响审计委员会的独立性，因为在目前制度安排下，让职工董事监督作为其上级的管理人员是不现实的，本来审计委员会承接监事会职权后工作量就很大，而难以行使监督职责的职工董事又占据一个席位，这无疑是一种资源浪费。根据新《公司法》，职工董事加入审计委员会并不是强制选择，而是由企业自主决定，因此，为充分发挥审计委员会的作用，不建议职工董事加入审计委员会，保护职工权益的职责可以交给工会和法律，当然，这需要完善工会制度和劳动合同法。
4. 实现审计委员会高度独立，保证履职有效性
审计委员会作为监督机构，保证独立性，不受干扰地行使职权是其必然特征，也是审计委员会履职有效性的前提。为此，必须增加独立董事（对于上市公司）或外部董事（对于非上市公司）的人数，并使更多的独立董事或外部董事充实到审计委员会中，建议审计委员会全部由独立董事（对于上市公司）或外部董事（对于非上市公司）组成。对于股权多元化公司，所谓“独立性”，不仅仅是独立于经理层，也要独立于股东。审计委员会要向股东和董事会汇报工作，但并不意味着股东和审计委员会外的董事可以对审计委员会随意干扰和干预，以最大程度保证审计委员会平等对待所有股东，及时防范和发现各种违规行为，保证监督的最大效果。
对于独资或全资公司来说，股东是唯一的，由于不存在多元股东，审计委员会独立于唯一股东（或其代表）的意义就不大。但这并不意味着审计委员会在行使职权时完全照搬唯一股东的意志。根据《公司法》第一百七十九条、第一百八十条的规定，董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和公司章程；对公司负有忠实义务和勤勉义务，执行职务应当为公司的最大利益尽到管理者通常应有的合理注意。这说明，审计委员会成员作为董事，应该立足于公司最大利益，而公司最大利益并不等同于股东最大利益，况且股东在很多情况下都是处于公司外部（尤其对国有公司来说，更是如此），他们未必比审计委员会更了解公司和市场。而且，按法律规定，董事履职时出现问题要自己承担责任，并不考虑他们是否采纳了他人的意志。换言之，如果审计委员会按照外部股东（如国有资产监督管理机构或母公司）的意志来行使职权，出现问题时仍要由自己独立承担责任。为避免出现审计委员会意见与股东意见不一的情况发生，事先的充分沟通是非常有必要的。
5．制定审计委员会章程，增强履职权威性
在审计委员会职权和规模扩大的情况下，单独制定审计委员会章程变得很有必要，起码要在公司章程中设审计委员会专章。专门的审计委员会章程使审计委员会履职有章可循，更有利于提高审计委员会的权威性和履职有效性。
审计委员会章程应主要包括如下基本内容：
（1）明确审计委员会的决策和监督职责范围，尤其要明确哪些事项可以拥有直接决定权，哪些事项仅拥有向董事会的建议权（最终由董事会做出决定）。
（2）明确审计委员会成员履职行为及成员个体责任，以保证成员对自己的行为独立承担责任，任何成员不承担不同于其他成员的特别责任。
（3）明确审计委员会与董事会、其他董事和内外部审计师的关系。审计委员会向董事会负责，但属于审计委员会直接决定权的事项应该除外；其他董事尤其是执行董事应该纳入审计委员会的监督范围；内外部审计师向审计委员会负责，应随时接受审计委员会的问询或质询。
（4）明确规定审计委员会的独立性，任何可能影响审计委员会独立性的人员不可以进入审计委员会，应该由独立董事或外部董事组成审计委员会，党委、董事长要支持和保障审计委员会的独立性。对于股权多元化公司，审计委员会既要独立于经理层，也要独立于任何股东（平等保护所有股东）；对于独资或全资公司，审计委员会代表唯一股东，但鉴于法律规定董事要对自己的行为独立承担责任，为此应明确审计委员会与股东的事先沟通机制。
（5）明确审计委员会规模、专业或技能要求，以及成员任期。审计委员会规模、专业或技能以及培训要符合企业实际，以能够保证审计委员会有效履职为标准，人员数量上不能仅仅满足于新公司法规定的最低3人的规模。审计委员会任期应该和董事会任期一致，连选可以连任，以保证审计委员会履职的有效衔接。
（6）明确审计委员会的产生方式。考虑到转型后审计委员会决策和监督的复杂性和职责多样性，以及对其独立性的更高要求，审计委员会应该由股东决定或由股东会选举产生，其中主席或召集人由审计委员会选举产生。如果职工董事进入审计委员会，鉴于职工董事独立性的较大局限性，应该给予其保证独立性的特别授权和权益保护。
（7）明确审计委员会的议事方式和表决程序。议事方式和表决程序要符合公司实际，原则上应该与董事会会议的议事方式和表决程序一致。一人一票，一般事项可以一半成员同意通过；特殊事项应该三分之二或全体成员同意通过。
（8）明确日常工作机制。应确定审计委员会议事范围、专题审议、专题询问、跟踪督导、机构支撑等工作机制。建立由董事会秘书负责的审计委员会工作办公室，负责信息归集和交流、起草文件、会议召集、调查研究、审计委员会工作记录等日常工作，并定期不定期向审计委员会报告。要明确审计委员会的支撑机构，如董事会办公室、总经理办公室、内审部门、财务部门、风险控制部门、法规部门等，及时向审计委员会提供必要的信息资料。日常工作机制要有助于审计委员会工作效率的提高。
（9）审计委员会章程应由董事会审议通过，但其直接决定权应该由股东或股东会审议通过。
6. 提供法律支撑，保障勤勉履职
审计委员会已经成为法定治理机构，但公司法在审计委员会上的规定比较粗糙和笼统，尤其是国有企业监督涉及很多方面和多个机构，很容易出现职责交叉和重复，进而导致监督效果不佳问题。为适应审计委员会改革，迫切需要国家司法机构（如最高人民法院）出台董事会审计委员会实施细则或司法解释，为审计委员会的有效运作提供更具操作性的法律等相关制度支撑。
在法律实施细则或司法解释中，特别应该确定审计委员会与外部各类监督机构的职权边界，清晰划定各自责任，以避免审计委员会难以履职、不敢履职、不能有效履职的情况发生。要从国家法律层面，充分授权董事会审计委员会开展工作，防止外部行政机构和股东随意干预审计委员会工作，要避免各种干扰为审计委员会造成的不能承受之重。
从出资人层面，对于国有独资和全资公司，国有资产监督管理机构要联合其他有关监督机构，如财政部、审计署等，共同出台审计委员会工作规范，划清各方权责边界，建立支撑机制。
从企业层面，股东或股东会、董事会要根据审计委员会章程定期评估审计委员会的工作，及时发现不尽职和失职的成员，并给予严肃惩戒，包括免职、赔偿等；对于成绩突出者，则要给予物质或声誉方面的有效激励，以保证成员勤勉履职。
最后需要补充的一点是，包括独资和全资公司在内的董事会审计委员应该顺应国际公司治理发展趋势，在董事会中独立董事或外部董事占比极大提高（比如达到85%以上），有完善的威慑性法律和透明经理人市场（独立董事或外部董事来自于经理人市场）的情况下，监督职权应该由全部独立董事或外部董事来行使，而审计委员会则可以回归主要侧重于财务审计（含内部控制）事项的决策和监督，以实现其专业性，更好地提高监督效率。
（作者高明华，系北京师范大学经济与工商管理学院二级教授、博士生导师，北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任；中国公司治理50人论坛学术委员会执行主任兼秘书长。作者注：本文部分内容曾发表在《审计观察》2024年第9期；也曾在一些会议和企业高管培训课上就该主题进行演讲或授课，媒体也做过报道。本文是扩展版，增加了部分新内容和新思考）