2024年7月18日，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”）。《决定》共含15个方面、60条内容，系统阐述了我国进一步全面深化改革的重要性和必要性、指导思想、总目标和原则，详细指出了我国经济、政治、文化、社会、生态、安全、党建这7大领域的改革方向和重点要求。本文拟从经济领域谈点学习体会。首先，简要概述《决定》中关于高水平社会主义市场经济体制的新提法与新变化。其次详细探讨现代市场经济的政府功能。最后，结合我国基本国情和《决定》精神，重点分析在构建高水平社会主义市场经济体制的过程中如何更好发挥政府功能进而“管得住”市场。
一、《决定》中关于“高水平社会主义市场经济体制”的新提法与新变化
围绕高水平社会主义市场经济体制，《决定》至少有三点新提法与新变化：
（一）明确指出了构建高水平社会主义市场经济体制在推进中国式现代化进程中的作用和地位
党的二十大报告主要使用了6句话来阐释中国式现代化并指出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，第1句话强调党的领导和中国特色，即“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”。第2至6句话强调基本特征和主要任务，即“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”“中国式现代化是物质文明与精神文明相协调的现代化”“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”“中国式现代化是走和平发展道路的现代化”。在党的二十大报告中，“构建高水平社会主义市场经济体制”是和现代化产业体系、乡村振兴、区域协调发展、高水平对外开放并列作为“加快构建新发展格局 着力推动高质量发展”的5个方面内容之一进行阐述。而这次党的二十届三中全会通过的《决定》不仅明确指出“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”，而且将“构建高水平社会主义市场经济体制”和“健全推动经济高质量发展体制机制”分别作为《决定》的第2方面和第3方面内容作并行阐述。
（二）优化调整了对社会主义市场经济的解读方式，从中国特色社会主义制度、国家治理体系和治理能力现代化的高度解读社会主义市场经济
近年来，欧美部分国家动辄对我出口产品特别是光伏、锂电池和新能源汽车（即所谓的“新三样”）发起不合理的反倾销调查和反补贴调查，影响中外经贸合作。欧盟委员会分别于2017年12 月和2024年4 月接连发布两个版本的《以贸易救济调查为目的关于中华人民共和国经济严重扭曲的工作报告》，其中有许多关于社会主义市场经济的误解和曲解。因此，要想讲好中国改革开放的故事，增进中外政治互信和经贸合作，就必须科学合理地解释，究竟什么是社会主义市场经济？长期以来，我国各界多用“有效市场+有为政府”这种解读方式。这种解读，虽可体现“更好发挥市场在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用相结合”，但存在两方面局限：一是无法有效回应和反驳欧美部分国家对社会主义市场经济的主要关切，后者认为我国党和政府对经济的干预超出正常范围，对资源配置发挥了决定性影响。二是无法有效区分不同市场经济模式，进而无法体现社会主义市场经济的本质特征。市场经济，只是一种资源配置方式，并非属于根本性的社会制度。与此同时，市场经济，总是与不同的社会制度相结合，进而形成不同的现代市场经济模式。此外，也很难说其他市场经济体“市场不有效”或“政府不有为”。故建议用“社会主义+市场经济”解读社会主义市场经济，强调市场经济与社会主义制度相结合。《决定》全文都未出现“有效市场+有为政府”这种表述，而恰是从社会主义制度、国家治理体系和治理能力现代化的高度解读社会主义市场经济。《决定》明确指出，我国进一步全面深化改革的总目标是，“到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础”。
（三）明确强调了高水平社会主义市场经济体制中的政府功能，首次指出要同时“实现资源配置效率最优化和效益最大化”
理论和实践均已证明，市场机制可以实现资源有效配置。党的十一届三中全会以来，我国四十多年改革开放的核心特征之一就是不断释放市场的活力，实现资源配置效率最优化，市场机制在资源配置中的地位不断提升，从“辅助性”地位到“基础性”地位再到“决定性”地位。然而，随着生产力进一步发展，特别是我国面临复杂的国际国内经济形势和百年未有之大变局，主要依靠市场机制配置资源的局限性开始逐渐显现，效率的最优化并不一定等同于效益的最大化，效率侧重于经济效率，而效益侧重于包括民生效益、社会效益、经济效益和政治效益在内的综合效益。因此，《决定》明确强调了高水平社会主义市场经济体制中的政府功能，首次指出要同时“实现资源配置效率最优化和效益最大化”，对于市场机制，则既要“放得活”又要“管得住”。围绕“构建高水平社会主义市场经济体制”，党的二十届三中全会通过的《决定》重点谈三大方面内容，多与政府功能直接相关：一是两个“毫不动摇”，谈国企和民企、公有制经济和非公经济之间的关系等。二是全国统一大市场，谈加强公平竞争审查、反对垄断和不正当竞争等。三是市场经济的基础制度，谈知识产权保护、市场准入、退出破产等。接下来重点探讨市场经济中的政府功能。
二、现代市场经济中的政府功能
以亚当.斯密为代表的古典经济学和以哈耶克为代表的新自由主义思潮影响深远，《国富论》中那只“无形的手”和《通往奴役之路》家喻户晓。然而，有些人并未准确理解斯密和哈耶克的经济思想，错误地认为，自由市场最有效率，不需要政府干预。但实际上，自由市场并不排斥政府干预。现代市场经济中的政府功能主要有三：一是弥补市场失灵。二是加强宏观调控。三是优化经济治理。
（一）弥补市场失灵
对绝大多数产品和服务而言，市场机制可有效配置资源，其理论支撑为福利经济学第一定理、福利经济学第二定理和瓦尔拉斯均衡理论。通常而言，福利经济学第一定理和第二定理用来论证市场机制的有效性，瓦尔拉斯均衡理论用来论证市场机制的稳定性。
福利经济学的两条定理是经济学中最基本的结论之一，对于构思设计资源配置方式具有深刻的含义。福利经济学第一定理指出，任何竞争性均衡都是帕累托有效。福利经济学第二定理认为，在一定条件下，每一帕累托有效配置均能达到竞争均衡。
瓦尔拉斯均衡概念适用于竞争性私有制经济的情形。在这样的经济中，每个产品都在市场上以公开给定的价格进行交易，这种交易价格不受消费者和企业的行为影响。消费者为最大化他们的福利而在市场中进行交易，企业则为最大化其利润而从事生产和交易。消费者的财富来自个人的商品禀赋和对企业利润的权益（股份），因而企业被认为由消费者拥有。瓦尔拉斯均衡理论是说，在这种经济中，存在均衡价格，此时，企业最大化了它们的利润，消费者最大化了他们的福利，并且市场出清，也就是说，在现行市场价格上，所有的消费者和企业都能够获得他们满意的交换。
然而，无论在理论上还是实践中，有时单纯依靠市场机制配置资源会出现市场失灵现象，进而需要政府采取相关干预措施，弥补市场失灵。表1给出了市场失灵的类型、影响及政府采取干预措施的例子。
表1 市场失灵的类型、影响及政府干预
类型 |
影响 |
政府干预的例子 |
市场力量 |
高定价，低产量 |
立法，如竞争政策 |
要素非自由流动 |
资源无效配置 |
培训；改善信息流动 |
不平等 |
收入分配不平等 |
再分配，如税收和补贴 |
优质品（merit goods） |
供应不足 |
政府补贴或立法，如教育 |
劣质品（demerit goods） |
供应过量 |
政府税收或立法，如烟酒 |
负外部性 |
产量过剩 |
税收；立法 |
正外部性 |
产量不足 |
补贴；立法 |
市场不稳定 |
价格波动 |
战略性储备项目 |
信息问题 |
不合理定价 |
试图改善信息流动 |
公共物品 |
无人供应 |
政府提供，如国防 |
来源：Andrew Gillespie, AS&A Level Economics Through Diagrams, Oxford University Press, 2009, P29.
市场经济，并不等同于完全竞争的自由市场，而是应该允许企业之间的兼并重组，允许企业一定程度上运用市场权力进行定价。从这个意义上讲，最好把市场经济理解为企业的自由市场行为。Stephane和Marc（2016）详细比较分析了欧盟与美国的竞争政策。他们研究了欧盟竞争委员会发布的相关政策文件（2011-2015）并认为，欧盟过于看重竞争政策，希望对所有市场都坚持反垄断，消除企业运用市场权力的现象，始终相信增强竞争就能促进创新投资，包括设备、技术等。但美国并不如此，特别是以20世纪70年代芝加哥经济学派的观点为代表，美国并不鼓励过分反垄断，而是允许企业适当地运用市场权力。
（二）加强宏观调控
政府干预经济的理由不止于此，除了纠正市场失灵以外，还可通过制定实施宏观经济政策，熨平短期经济波动，促进长期经济增长。20世纪30年代，世界上所有主要国家经济的崩溃和复苏对古典模型提出了挑战。约翰.梅纳德.凯恩斯及其弟子们在截然不同的原理基础上创造了波动模型，以解释大萧条给宏观经济学理论带来的困惑。凯恩斯认为，应该主动运用经济政策，根据经济状况调整政府支出。其实，专有名词“凯恩斯经济学”就是指增加政府支出以对付经济衰退的主张。所有宏观经济学家都同意：政府购买更多商品和劳务时经济会出现扩张，货币供给的变动在长期只对通货膨胀有影响。但政府是否应该试图进行反通胀操作，以及是否通过货币政策还是政府支出政策来操作，存在不同意见。
政府对市场进行适度干预是现代国家的普遍做法。比如，德国采用社会市场经济模式来处理政府与市场之间的关系。有些重要的社会目标，例如促进平等，不能单纯依靠市场机制。德国已经形成了其自身独特的制度方法来调控经济运行，即社会市场经济。它是一种试图兼顾市场方法与竞争、社会保护与平等的制度安排，其主要目标一方面是通过竞争性方法去中心化，实现个体自由、选择和效率，另一方面致力于促进平等与社会保护。在社会市场经济中，经济政策可分两大类别：一是确立并维护经济秩序（又叫制度性政策），二是影响经济过程或说程序（又叫程序性政策）。程序性政策试图刺激经济增长，例如在日复一日、年复一年甚至更长时期的经济运行过程中试图影响资源配置，通过提供社会资本或者熨平经济周期。制度性政策，主要是指建立产权制度、激励制度以及施加某些约束包括制度条件。
（三）优化经济治理
政府干预市场，不仅出于弥补市场失灵和加强宏观调控的考量，还源自治理的需求。
经济学家的重要使命之一就是为决策者列出可供采纳实施的政策或政策组合，进而能持续稳定促进经济增长。所谓的“华盛顿共识”就属于这类政策。自由市场与政府干预，是经济学发展史上的持久话题。按照亚当·斯密的理论，经济自由是经济增长的关键，“看不见的手” 将引导人们在与他人平等交易和竞争中获取最大的利益。1776 年以来，虽然经历过凯恩斯主义和计划经济的影响，但经济自由理念已经深入到经济学和西方主流社会中，这也是威廉姆森(Williamson)提出、新自由主义所倡导的“华盛顿共识”的主要内容。1989年，美国学者威廉姆森首次提出了“华盛顿共识”这个概念，并将其界定为“决策者与学术界围绕哪些改革举措能够持续促进经济增长所达成的一种广泛共识”。华盛顿共识的基本原则是由8类政策组成，即稳定可持续的财政与货币政策、取消政府补贴类的公共支出、税收改革、利率和汇率市场化、贸易和外国直接投资自由化、私有化、放松管制、保护知识产权。
然而，自20世纪90年代以来，“华盛顿共识”受到很多挑战，似乎已经过时了。东欧转轨经济国家“休克疗法”的失败、亚洲金融危机中以IMF为代表的国际金融机构政策上的失误和“反全球化运动”的兴起， 都使人们对“华盛顿共识”产生了怀疑。Rodrik（2006）指出，“可以说没有人再相信‘华盛顿共识’了。眼下争论的焦点并非在于‘华盛顿共识’是死是活，而是用什么取代它”。目前，全球已经产生了诸如拥有社会民主主义传统的“欧洲价值观”和以斯蒂格利茨为代表的，更关注贫困、收入分配和环境可持续增长的“后华盛顿共识” 。Easterly（2019）认为，人们之所以对‘华盛顿共识’不再抱有幻想，主要源于两方面因素：一是撒哈拉以南非洲和拉丁美洲于20世纪80年代和90年代实施类似改革之后经济绩效很不理想。二是大量已发表的论文揭示贸易自由化改革与经济增长之间的关系并不显著。Rodrik（2006）又给出了一个原因，“至少在那些华盛顿共识的批评者看来，改革议程的最终目标显然是要从意识形态上在发展中国家植入‘新自由主义’或‘市场原教旨主义’”。
20世纪90年代中期以来，治理逐渐成为发展政策与实践的焦点之一。治理，属于所谓的“后华盛顿共识”，即把治理改革视为市场社会创建的组成部分。从学术上来讲，治理这个概念的出现，很大程度上可归功于社会科学领域中的制度学派。就政策领域而言，所谓的新制度经济学强调制度和治理，与世界银行重视治理息息相关。有学者认为，在发展领域引入治理，标志着主要基于市场的“华盛顿共识”转向主要基于制度的“后华盛顿共识”。前世界银行首席经济学家约瑟夫.斯蒂格利茨曾说，“‘华盛顿共识’所倡导的政策是不完整的，并且有时候还颇具误导性。让市场有效运行不仅需要低通胀，还需要正确的金融规制、竞争政策、促进技术转移政策以及鼓励透明的政策，还要列出一些被‘华盛顿共识’忽略的基本问题”。斯蒂格利茨以及其他许多学者都强调要关注治理，因为制度已经成为建设或进一步深化完善市场体系的必要补充。因而，具体的制度框架是纠正“市场失灵”的必然要求。世界银行认为，“所谓良好治理，通常是指旨在让市场更有效的国家制度供给的能力”。因而，良好治理试图提高公共行政和金融管理的效率，推进法治以及对公司行为的监管，包括竞争法、反垄断监督、独立采购程序以及公共服务与供应外包等。
三、更好发挥政府作用 构建高水平社会主义市场经济体制
如前所述，社会主义市场经济，既要有现代市场经济的共性特征，又要与社会主义制度相结合，体现符合我国基本国情的个性特征或中国特色。因此，高水平社会主义市场经济体制下，更好发挥政府作用，除了要履行好现代市场经济中的政府三大功能（弥补市场失灵、加强宏观调控、优化经济治理）以外，还要基于我国经济社会发展面临的现实问题和挑战，采取针对性较强的举措，有的放矢，实现资源配置效益最大化。对此，《决定》扼要提及三大方面，即“更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力”。接下来，我们尝试围绕这三大方面做些扩展性解读。
（一）更好维护市场秩序、弥补市场失灵
表1所列举的10种市场失灵情形，在高水平社会主义市场经济体制下，也都会不同程度地出现，进而需要政府干预。此外，中国式现代化还要解决很多具体问题，也需要更好发挥政府作用。例如，中国式现代化是人口规模巨大的现代化，也是全体人民共同富裕的现代化，这就涉及到我国的劳动力市场和社会保障问题。自由市场并不能确保越来越多年轻、拥有较高素质和技能的人进入劳动力市场且能找到合适的工作，此时，需要政府颁布更多优惠政策，降低养育成本以提高人口出生率，改革教育体系以提升劳动力素质和技能，发展数字经济并加强有关平台建设以优化劳动力搜寻和匹配效率，调整产业政策以创造更多就业岗位。自由市场并不能确保实现全面、公平、合理的社会保障，不会必然带来“先富带动后富 最终实现共同富裕”的美好愿景，此时，需要政府实施更多财税政策，通过二次分配和三次分配来调节国内不同地区之间、城乡之间、行业之间的收入差距，兼顾效率与公平。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，这就涉及到我国的经济社会发展全面绿色转型和生态文明建设问题。人口、资源与环境经济学中有许多理论和政策研究都已表明，生态环境修复、保护与治理属于典型的市场失灵情形，市场机制在该领域的功能最弱，需要政府强有力的干预。CO2和SO2排放权交易、用能权交易、中央对地方的纵向生态保护补偿以及地方内部或之间的横向生态保护补偿、生态产品价值实现、开发和推广应用新能源等，都离不开合适的政策支持。2024 年 7 月，《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》明确指出要完善绿色转型的政策体系，包括健全绿色转型财税政策、丰富绿色转型金融工具、优化绿色转型投资机制、完善绿色转型价格政策、健全绿色转型市场化机制、构建绿色发展标准体系六大方面。
（二）畅通国民经济循环
自2018年以来，受诸多因素影响，中外经贸合作困难重重，我国稳外资、稳外贸形势严峻：以所谓“脱钩”“断链”“去风险”“产能过剩”为幌子的国际地缘政治竞争重塑全球产业链供应链格局。与此同时，欧美部分国家多次通过双多边谈判并发布有关报告，拒不承认中国在国际贸易体系下的市场经济地位，频繁以市场扭曲为由对我产品出口发起反倾销、反补贴调查并征收较高的反倾销或反补贴税。此外还面对新冠肺炎疫情、俄乌冲突、美国率先发起欧洲多国随后跟进的加息缩表、以哈战争等不利局面。在这种形势下，加快形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”有其必要性和重要性。只有畅通国民经济循环，才能充分发挥我国14亿人的超大规模市场优势和内需潜力，让市场由大变强，提升经济社会发展的韧性。2021年12月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十三次会议时强调，构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，建立全国统一的市场制度规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。自由市场强调充分竞争、优胜劣汰，但未必确保规范、公平、开放，容易导致规上企业拥有过大的市场权力进而形成垄断。因此，加快建设全国统一大市场，畅通国民经济循环，需要更好发挥政府作用，建立并完善相关制度规则。例如，2024年8月出台的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见》，就是更好发挥政府作用以畅通国民经济循环的努力之一，旨在通过全国统一的市场准入负面清单来构建开放透明、规范有序、平等竞争、权责清晰、监管有力的市场准入制度体系。
（三）激发全社会内生动力和创新活力
当前我国经济高质量发展面临的主要挑战，除了稳外资和稳外贸形势严峻以外，还包括国内私人部门的投资和消费动力不足、创新活力不够。因此，有必要更好发挥政府作用，通过适当的政策激励和体制改革，激发全社会内生动力和创新活力。长期以来，我国公共部门的投资和消费对经济增长贡献很大，但客观上也产生了如挤出效应这样的负面影响。为尽量降低或避免“挤出效应”，《决定》对政府投资的范围做了限定并强调要激发全社会内生动力，即“建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，健全政府投资有效带动社会投资体制机制，深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制”。《决定》还要求制定民营经济促进法，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制，支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，向民营企业进一步开放国家重大科研基础设施。为激发全社会创新活力，《决定》指出要“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率”。中央也多次强调要通过更好发挥政府作用、特别是利用好政府投资基金支持“瞪羚企业”和“首发经济”。
（原载于《中国经济报告》（双月刊）2024年第5期，作者林永生，北京师范大学经济与工商管理学院教授、博士生导师；高海，北京师范大学国家安全与应急管理学院，博士研究生）