11月10日，国务院办公厅发布《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（以下简称“意见”），这是指导国企改革的又一个纲领性文件，对于在推动国企深化改革的同时，又能有效防止国资流失，具有重要意义。其中，“坚持放管结合，提高效率”，是《意见》确定的基本原则，本文仅从这个方面谈谈对《意见》的理解。
完善法律对国资流失界定
“放”就是要尊重和维护企业经营自主权，不断增强企业活力。影响企业活力的重要因素是企业家，对于国企的企业家，尤其是商业类国企的企业家，目前影响其动力的主要因素：一是国资流失的界定问题；二是经营自主权问题。
先来谈国资流失的界定。以国企发展混合所有制为例，国企混改必然会发生国资交易，而国资交易是否会发生国资流失，是国企企业家对混改的最大担忧，这甚至是国企企业家的一大恐惧问题。国资流失是否，个人无法做出主观判断，法律也不能确定标准，因为资本的交易是市场问题，是交易双方讨价还价决定的。但这种交易必须是透明的，是多方竞价的结果。也就是说，交易是要有程序的，法律不能制定标准，但却可以确定交易程序。因此，必须尽快修改企业国有资产法，加入国有资本交易程序的内容，比如，寻找受让方的方式、受让方的资格要求、竞价方式的选择，等等。在有法定国有资本交易程序的前提下，通过公开、透明的交易，此交易结果就是受到法律保护的。在这种情况下，即使交易的结果，国有资本是负值交易，都不能认定是国有资产流失。
目前，对于上市公司，交易的程序还是存在的，即交易价不能低于公告前一个月二级市场平均股价的90%。但这个程序隐藏着一个前提，即股价是反映公司真实绩效的。而现实是，中国股市存在较严重的操纵成分，公司股价（二级市场价格）很难反映公司真实业绩，因此，试图让受让方完全接受公司股价在很多情况下是不现实的。如果不尊重交易双方谈判的结果，交易是很难进行的。因此，关键的问题是，政府必须下功夫健全资本交易市场，严格打击市场操纵，使股价吻合公司真实绩效。
对于非上市公司，则更要困难。从既有规定看，国资转让要等价有偿，但等价有偿有赖于科学的资产评估，要做到科学的资产评估，评估机构的中立性很重要，这需要对评估机构进行监督。但从世界范围看，对类似评估机构这样的中介机构进行监督都很难到位，合谋、弄虚作假等现象屡见不鲜。因此，要实现国资产权转让价格合理，只靠评估机构不行，还必须同时借助产权交易所的竞价，而且竞价者要尽可能有多家，且是“优质”竞价者，即国资产权价格要更多的依靠市场力量，同时加大对“合谋者”的惩治力度。
基于完善的国有资本交易程序，以及完善的交易市场，国资交易中的流失问题就有了判断的依据，从而可以极大地减轻企业家对主观判定国资流失的担忧，调动其深化国企改革的能动性和积极性。
赋予企业充分的经营自主权
关于企业家经营自主权问题，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》明确指出，要“保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预”。仍以国企发展混合所有制为例。国企混该的目的是增强企业的活力，而活力源主要来自于以总经理（CEO）为首的经理层，即企业家经营团队。
企业的企业家是一个群体，但关键的是总经理，而不是董事长。从委托代理角度，董事会作为股东的代理人负责企业战略决策和对经理层进行监督，董事长只是董事会的召集人，因此，应在厘清董事会职能的前提下，高度重视总经理的独立性和能动性。应明确企业的企业家不应是董事长，而是总经理。董事会（包括董事长）负责监督，但监督不是干预，要充分发挥总经理的能动性。为此必须给予其独立性，包括赋予独立权力和独立承担责任。在企业家选聘和考核上，在加快推进职业经理人市场建设的基础上，要通过职业化的经理人市场来选择企业家。
目前存在的最大问题是企业家权力和责任的不对称。从法理上说，企业经营上出现问题，总经理要承担法律责任，而董事长作为监督者则不用承担责任。但是，由于董事长经常被认为是企业的法定代表人和“一把手”，使得总经理的经营决策经常受到董事长甚至其他董事的干扰，最终造成总经理有责无权，董事长则是有权无责，严重影响了总经理经营的积极性，甚至成为总经理和董事长之间产生矛盾，总经理力争“晋升”董事长的根源。因此，必须通过修改法律，把董事长和总经理的权力和责任界定清楚。拥有独立权力必须承担独立责任，或者反过来说，承担独立责任必须拥有相应的独立权力，二者不能分割在不同主体身上。这是调动以总经理为首的经理层经营活力的重要制度保障。
清晰界定各自的监督界区
“管”和“放”是“一机两翼”，必须对称使用。如何在“管”的同时，不影响企业活力？《意见》明确指出，要“坚持权责分明，协同联合”，要“改进监督方式，创新监督方法”，这是“管好”的基本原则。
“权责分明”是“管好”的根基。如何做到“权责分明”？对国企的监督涉及内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督等多个方面，多种监督方式并举很有必要，但如果权责不清，则容易回归过去的“九龙治水”，导致无果而终，近些年国企腐败多发已经充分反映了这一点。因此，在强化多种监督方式的同时，必须清晰界定各自的监督界区。监督界区的明晰化不仅可以消除“九龙治水”的无效率，而且能够产生监督合力，这对于企业违规经营造成国资流失会产生极大的威慑力。
这里仍以国企发展混合所有制为例，侧重分析内部监督中的董事会监督问题。
《意见》指出，要“强化董事会规范运作和对经理层的监督”。董事会作为公司治理的核心机关，代表全体股东负责公司的战略制定和对管理层进行有效监督，这是股东赋予董事会的两大职能和权力，而董事会拥有独立战略决策权力又是对管理层进行有效监督的前提。比如，只有董事会享有独立选聘总经理的权力，才能为选错总经理而独立承担责任。
公司治理的真谛是契约，契约的真谛是各利益主体法律地位平等基础上的谈判。换言之，公司治理层是没有“一把手”概念的，“一把手”概念仅存在于经营层。根据公司法，董事长由董事会选举产生，他（她）仅仅是作为“董事会的发言人”或“董事会召集人”而存在，并不是凌驾于其他董事和总经理之上的领导者。董事长的职权具有组织、协调、代表的性质，且限于董事会的职责范围内，向总经理授权进行企业正常经营管理工作的是董事会而不是董事长，董事会和总经理之间是一种委托-代理的契约关系。必须认识到，董事会和经理班子相互之间不是一个纵向的等级关系（只有在经理班子领导的生产和经营系统，才是一个纵向的行政管理系统），而是一组授权关系。每一方的权力和责任都受到法规的保护和约束，也就是说各方都有相对独立的权力运用空间和对应的责任，任何一方都不能越过边界，违反程序，滥用权力。如果董事会被“架空”或“虚置”，则会出现董事会对总经理的监督上的“真空”。目前，国企董事会治理存在的突出问题正是董事会职能和经营层职能的混同，董事会承担了很多的经营职能，导致董事会对经营层的监督缺位。
董事是利益主体，本身也需要约束，否则，就容易被利益所俘虏，从而难以代表投资者进行科学决策和对经营者进行有效监督。为此，就必须建立起董事独立承担责任的机制，同时，根据每个或每类董事承担的责任，采取相应的激励手段，进而通过责任机制，建立起董事自我约束的机制。
进一步规范董事会行为
在促使董事承担责任和自我约束方面，董事备忘录制度起着非常重要的作用。在这种制度下，董事会秘书必须对每位董事的决策（比如选择总经理）客观、完整地记录在案，并在下次董事会正式开始前由每位董事认可并签字，从而该记录便具有了法律效力。一旦某位董事的某项决策被证明是错误的，则该董事必须要承担责任。比如已选聘的总经理如果事后证明很“糟糕”，则之前在选聘该总经理时投了赞成票的董事，则要承担选错的责任，包括辞职或对股东承担赔偿责任等。在这种制度安排下，尽管董事会是集体决策，但责任却可以落实到个人，从而使无效率的集体责任转换为有效率的个人责任。
除了备忘录制度之外，内部董事与外部董事的沟通制度、投资者关系建设、董事会提交的决议事项或草案被股东大会撤销或否决、规范的《董事会议事规则》、董事会具有明确的高管考评和激励制度、股东大会的股东出席率披露制度、股东诉讼、董事考核或薪酬制度、董事考评/考核结果的发布制度、董事行为准则等，都是对董事进行激励和约束的重要制度安排。然而，目前这些制度安排做的并不太理想。根据我们对2014年1008家国有控股上市公司的统计，内部董事与外部董事有明确沟通制度的公司只有4家，占比为0.40%；董事会提交的决议案被股东大会否决的公司只有17家，占比为1.69%；披露股东大会的股东出席率的公司为0；有董事会备忘录的公司只有41家，占比为4.07%；公布董事考评/考核结果的公司只有17家，占比为1.69%；有董事行为准则的公司只有7家，占比为0.69%；详细说明投资者关系建设情况的公司有439家，占比为43.55%；董事会具有明确的高管考评和激励制度的公司有428家，占比为42.46%；具有明确的董事考核或薪酬制度的公司有273家，占比为27.08%。总体看，约束很不到位，激励略好一点，董事会行为仍很不规范。
对于国有控股的混合所有制企业，董事会人员可以分为三“层”：一是政府董事（即政府委派的代表国资的外部非独立董事）；二是独立董事；三是高管董事。政府董事和独立董事是外部董事或非执行董事，高管董事则是内部董事或执行董事，即经营层。无疑，对经营层的监督来自政府董事和独立董事，由此，保证政府董事和独立董事的独立性非常重要。对于政府董事，其代表出资人，应以政府公务员的标准严格要求，且不能在任职公司领薪。对于独立董事，应更多的来自职业化的经理人市场，市场具有声誉信号传导机制，从而能够对独立董事产生强约束。同时，需要较大幅度提高独立董事在董事会中的比例，至少达到50%，目前，在国有控股上市公司中，独立董事比例平均仅为36.36%，这个比例难以使独立董事发挥有效监督作用。对于国有企业集团中的子公司，董事同样存在来源和职责等方面的差异，但不再存在政府董事，而是代之以母公司派出的、代表母公司（股东）利益的外部非独立董事，该类董事不具有政府背景，但其职责与政府董事类似，也同样不在任职公司领薪。这种“分层”，意味着对董事约束和激励方式的差异化。而明确差异化的约束和激励对象和方式，目的是要建立起每个行为主体都能够对自己的行为承担责任的机制。
总之，“放”和“管”需要和谐和有机统一，“放”不是放任，“管”不是保守，为此必须权责清晰、权责到位，做到不虚位、不错位、不越位，从而才能在防止国资流失的同时，又能充分调动企业家的能动性和积极性，促进国企深化改革，并使公众福利不断增长。