一、引言
党的二十大报告强调，全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。党的十八大以来，党中央科学地提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的发展理念，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，逐步构思和形成了当代具有中国特色的粮食安全观。
为了深刻领会中国特色粮食安全观和党的二十大精神的精髓，有必要深入剖析我国粮食供给的现状、存在的问题和未来所面临的挑战，并在党的二十大精神的指引下，提出相应的解决办法和措施。
二、我国粮食供给的现状分析
新中国成立以来，我国粮食单产持续提高，先后在1959年、1982年和2004年突破了平均亩产100千克、200千克和300千克的水平。2021年全国粮食平均亩产387千克，创历史新高，其中，水稻、小麦、玉米、大豆和薯类平均亩产分别达到了474千克、387千克、419千克、129千克和277千克，比1978年分别提高了78.1%、207.9%、125.8%、84.9%和54.3%。1966年、1978年、1984年、1996年和2012年我国粮食总产量分别迈上了2亿、3亿、4亿、5亿、6亿吨的台阶，2021年粮食总产量6.83亿吨，已连续10年稳定在6亿吨以上。与1949年和1978年相比，在人口增长了160%和46%的情况下，2021年我国人均粮食占有量分别增加了139.1%和55.3%，已达到了484.5千克，远超国际公认的400千克的粮食安全标准线。
根据海关总署发布的数据，2021年我国进口粮食16453.9万吨，出口粮食331万吨，净进口粮食16122.9万吨，净进口粮食占我国当年粮食总产量的23.6%。全国谷物总产量6.33亿吨，占粮食总产量的92.7%。作为基本口粮的稻谷和小麦的总产量为34978.9万吨，出口245.4万吨，进口1473万吨，净进口1227.6万吨，净进口量仅为国内口粮总产量的3.51%，我国口粮的供给较为安全。
2021年我国玉米总产量27255.2万吨，进口2835万吨，进口量为国内玉米总产量的10.4%；大豆总产量1960万吨，进口9652万吨，进口量是国内大豆总产量的4.93倍；大麦总产量96万吨，进口1248万吨，进口量是国内总产量的13倍；高粱总产量291万吨，进口942万吨，进口量是国内总产量的3.24倍。根据Wind数据库的数据，我国2020年碎米进口量占大米进口总量的1/3左右，2021年则达到了52%，增速很快。我国饲料用粮和工业用粮严重短缺，对国际粮食市场的依赖程度较高。
全国现有标准粮食仓房仓容6.7亿吨，简易仓容2.4亿吨，有效仓容总量比1996年增长了32%。全国粮食物流总量达到了4.8亿吨，其中跨省物流量达到了2.3亿吨。政府粮食储备数量充足，在大中城市和价格易波动地区建立了10~15天的应急成品粮储备，建立了一批应急加工企业、供应网点、配送中心和储运企业。目前，我国粮食库存处于较高水平，中央粮储储备的小麦、稻谷等口粮品种能满足国内一年以上的消费需求，远远高于国际上通用的17%~18%的粮食储备率指标。
综上所述，我国目前人均粮食的占有量和中央粮储储备的口粮均远超国际公认的粮食安全标准线和国际上通用的粮食储备率指标，口粮自给率在96%以上，我国口粮供给绝对安全，目前国际粮食市场的波动影响甚微。但我国粮食供给的结构性短缺问题较为突出，主要表现为饲料用粮和工业用粮的供求很不平衡，高度依赖国际粮食市场的供给，短期供需缺口还会进一步拉大。
三、我国粮食安全未来所面临的挑战
尽管我国目前口粮的供给在短期内有保障，但粮食供给的结构性矛盾突出，未来所面临的挑战依然非常严峻。
（一）耕地面积不断减少，耕地质量持续下降
根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，截至2019年末全国耕地面积19.18亿亩，与第二次国土调查相比，耕地面积减少了1.13亿亩；与此同时，全国建设用地面积6.13亿亩，较第二次国土调查增加了1.28亿亩。在工业化、城镇化的大趋势下，耕地面积减少的趋势愈发难以逆转。近年来，尽管加强了对耕地使用的严格管控，但耕地面积依然持续减少或变相减少，沿河、沿路、沿村的优质耕地盖上了房子、植上了树，而补充的则是一些山地和荒地。
目前，我国的优质耕地已不及总耕地面积的1/3，陡坡开垦、草原开垦和围湖造田等形成的面积非常大。坡度在25度以上的耕地6500万亩，后备耕地资源不足2亿亩，60%以上分布在水源稀缺的地区和生态脆弱的地区。根据2014年发布的《全国土壤污染状况调查公报》，全国土壤点位超标率16.1%，耕地土壤点位超标率19.4%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。我国是世界上化肥、农药施用量最多的国家，氮肥、磷肥施用量分别占全球的33%和36%，化肥和农药的施用量分别高达328.5千克/公顷和14千克/公顷，远高于世界平均水平。过度施用化肥和农药导致我国耕地大面积板结、酸化和质量严重退化，耕地土壤结构不同程度的破坏潜在地减少了其15%~35%的产量；不仅如此，我国耕地重金属污染非常严重，生态环境遭到了很大程度的破坏，严重地威胁到了我国粮食质量的安全。口粮供给的“量”虽有保障，但“质”的安全性却令人担忧。
（二）种质创新未突破，育种技术相对滞后，科企融合不到位
世界粮食育种技术大体经历了1.0时代（农民选择）、2.0时代（表型选择）、3.0时代（分子育种）和4.0时代（智能设计育种）四个阶段，国际一流育种已经达到了3.0~4.0的时代，而我国种业技术还主要处在2.0~3.0的阶段。
我国传统的育种技术一直引领世界，“绿色革命”“杂种优势利用”“超级稻研发”等方面居世界领先水平。我国在种质资源研究和新基因发掘领域总体上已达到了国际先进水平，在分子标记选择、分子设计育种等领域进行了大量的理论跟踪创新与初步实践。目前，我国自主选育的品种占国内种子市场总额的95%左右，其中，水稻、小麦、大豆均自主选育品种，玉米自主选育的品种占其种子市场95%的份额。我国主要粮食作物的种子质量的合格率稳定在98%以上。但在基因编辑、合成生物学、全基因组选择、机械化制种等新兴交叉领域，原创能力不足，缺少重大的突破性理论和方法，原始核心专利很少，在“BT+IT+AI”育种技术方面严重落后于国际先进水平。目前我国种业企业总体处于小、弱、散的状态，研究、示范推广和产业化对接不紧密，种质资源育种利用率仅3%~5%，科企融合很不到位。
（三）口粮用地与工业用粮、饲料用粮用地的矛盾将会越来越突出
根据农业农村部畜牧兽医局提供的信息，2021年全国养殖业消耗饲料约4. 5亿吨，其中，玉米17100万吨、小麦3760万吨、稻谷1600万吨、大麦1030万吨、高粱870万吨、其他能量饲料6860万吨，饲料用粮已占国内粮食总供给量的47%。在这消耗的4.5亿吨原料中，进口原料占饲料总消费量的比重超过了30%。笔者估计到2030年我国饲料用粮的需求量占粮食总需求量的比重将达到58%左右。除饲料用粮外，工业用粮所占的比重也很大，目前我国工业用粮需求量占国内粮食总供给量的比重为14%~18%，到2030年我国工业用粮的需求量将超过1.8亿吨。2021年我国粮食种植面积为17.64亿亩，按现有的单产水平，如果要实现口粮、饲料用粮和工业用粮完全自给，则至少需要粮食种植面积30亿亩。在确保口粮的前提下，我国饲料用粮和工业用粮，特别是饲料用粮的严重短缺在未来一段时间将不可避免。
（四）自然灾害发生的频次明显增加，严重威胁粮食安全
我国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一， Walter H. Mallory在其1926年出版的《饥荒的中国》一书中称我国为饥荒的国度，农作物所遭受的气象灾害、生态灾害、生物灾害和地质灾害在我国都非常严重。2015~2020年，我国农作物平均受灾面积3.16亿亩，平均成灾面积1.54亿亩，平均绝收面积0.31亿亩。气候变暖导致自然灾害发生的频次明显增加，联合国粮农组织在《灾害和危机对农业和粮食安全的影响》报告中称，现在每年的灾害发生频率是20世纪七八十年代的三倍多。
与20世纪80年代相比，水稻“两迁”害虫和飞蝗发生区域向高维度、高海拔地区扩张；小麦条锈病越夏区的海拔高度升高了100米以上；草地螟在我国北方连年爆发，2019年国内首次出现的草地贪夜蛾，严重威胁着我国玉米的产量。根据农业农村部印发的《“两增两减”虫口夺粮促丰收行动方案》，预计2022年小麦、水稻、玉米、马铃薯等粮食作物重大病虫害全国发生面积21.4亿亩次，比2021年和近5年平均发生面积分别增加13.5%和10.7%。
（五）种植粮食的生产成本持续增加，土地抛荒、撂荒现象严重
2010年以来，我国主要粮食作物的生产成本增长非常快。2021年，三种粮食作物（水稻、小麦和玉米）、大豆的亩均成本分别为1313.6元和758.3元，比2010年分别增长了86.1%和85.5%。截至2021年7月30日，碳酸氢铵、尿素和三元复合肥的价格较年初分别上涨了45.5%、49.9%和38.8%，较上年同期分别上涨了28.8%、66.6%和36.0%；草甘膦的平均价格较上年同期上涨了78.8%。种植粮食作物过低的收益导致农民种粮积极性不高，土地抛荒、撂荒的现象依然很严重，据估计我国近年来每年抛荒、撂荒的土地面积高达3000万亩。
（六）生产技术转型遭遇瓶颈
粮食生产方式在我国很多地区逐步由劳动密集型开始向轻简型转变，但目前适宜水稻机插和直播、玉米和大豆机收、马铃薯机种机收等作业环节的粮食品种和技术储备不足；高效植保、中耕施肥、节水灌溉、烘干、秸秆处理等机械应用难题依然没有很好地解决，成为制约全程机械化的短板，品种和技术集成配套性很差。
（七）国家粮食储备的效率低，且被过度依赖
从2013年开始，国家连续启动稻谷、小麦和玉米托市收购，每年分别收购3000万吨、3000万吨左右和7000多万吨。每吨库存粮食的保管成本250多元，中央和地方财政的负担巨大。从市场收购的数量巨大，而实际拍卖成交率却很低，2016年稻谷的拍卖成交率仅4.9%，最高的2019年也只有22.2%。粮食加工企业、农户和城镇居民储备原粮和商品粮很少，很多农户甚至不储粮，遇到突发事情，粮价异常波动的效应易被放大。
（八）国际粮食市场更加复杂多变，不确定性因素明显增多
世界谷物持续增产的潜力已非常有限，但人口增长、消费结构升级和能源需求等导致世界谷物消费快速增长。2020/2021年度世界三大谷物（小麦、玉米和稻谷）的消费量为26.49亿吨，比2000/2001年度增加了8.2亿吨，增长了45%，其中玉米增长了90%。俄罗斯和乌克兰分别是世界第4大和第9大谷物生产国，也是世界第4大和第2大谷物出口国，出口量占全球出口量的19%。2021年，我国从乌克兰进口玉米和葵花籽油732万吨和108.8万吨，分别占我国当年其进口量的30%和64%。俄乌冲突无疑加剧了世界粮食市场的波动，对我国的粮食进口也产生了一定的影响。不仅如此，由于担心全球粮食供给中断，印度、越南、土耳其等国今年相继出台了限制粮食出口的禁令，世界粮食市场的供求已严重失衡。
根据国际谷物理事会（International Grains Council,IGC）的数据，2021年3月，IGC的粮油价格指数达到了265.3，同比上涨了41%，创2014年7月以来的新高。美国玉米和大豆的价格飙升至7年最高水平，饲养成本提高了至少30%。俄乌冲突进一步推动了全球粮价大幅度上涨，截至2022年5月，美国硬红冬小麦、2级黄玉米的离岸价分别为每吨531美元和350美元，与2020年1月同比上涨了120.3%和96.6%。
旧的国际秩序已千孔百疮，未来整个世界在很长一段时间里将会处于动荡之中。受此影响，可以预计未来世界粮食市场的供需缺口将会进一步拉大，粮食价格将会不断上涨。目前，从美国、巴西、乌克兰、阿根廷、加拿大、法国和澳大利亚7国进口的谷物和大豆占我国粮食进口总量的93%左右，进口来源国过于集中。随着中国的发展，我国与美国等西方主要国家的摩擦和矛盾很可能会加深，遇到极端情况，我国很可能会面临着即使花大价钱也买不到粮食的尴尬局面。
四、保障我国粮食安全的政策和措施
着眼于我国粮食安全所面临的挑战，在党的二十大精神指引下，我们提出以下应对政策和措施。
第一，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，确保口粮田和关键农产品生产用地不受侵蚀。耕地占补平衡的城乡建设用地增减挂钩政策在实施过程中出现了新的问题：增减挂钩占用的基本上都是城镇近郊的优质耕地，而拆旧复垦复耕的土地基本上都是偏远农村地区的劣质地，因此，如何保障耕地的质量是我们应该高度重视的问题。除此之外，合理使用耕地也非常重要，不宜种植粮食作物的可耕地，譬如一些坡度较大的山地，就让农户因地制宜地种植经济作物。鼓励平原地区的农民适度规模经营，但决不能在丘陵地区和山区盲目追求粮食生产的规模。
第二，深化提高现有育种技术水平，主攻基因编辑技术、全基因组选择育种技术和合成生物学等的关键问题和技术，完善表型和基因性规模化、精准化鉴定体系，充分运用转基因技术，培育出播期耐低温、抗病虫害、抗倒伏、抗穗发芽、耐旱、耐热、重金属镉低积累和适合轻简化栽培的突破性新品种。实施科企深度融合的激励政策，构建我国现代化的种业创新体系。
第三，加强土壤改良技术和方法的研究、推广和应用，引导农户增施有机肥、秸秆还田和合理轮作，综合运用生物修复和化学淋洗等技术尽快恢复土壤的质量，要把恢复和改善土壤质量与保护耕地数量同等对待。
第四，适度推广和发展节约耕地的设施农业和垂直农业技术，采用设施或垂直农业技术的农田平均每亩至少可增产粮食30%。2016~2021年，全国农作物干旱受灾面积平均为2.29亿亩，2020年全国因干旱而损失粮食123.04亿千克，在干旱严重的地区大面积采用节水农业技术，可增加至少0.04亿吨的粮食总产量。我国目前拥有近1.5亿亩具有开发利用潜力的盐碱地，种植适合盐碱地生长的作物品种，至少可以增加0.3亿吨的粮食总产量。笔者估计推广应用这些技术和品种每年可增加粮食至少0.5亿吨。
第五，我国耕地稀缺的状况在未来一段时间很难扭转，应鼓励补贴国内企业到国外去租地甚至买地种粮。除俄罗斯外，乌克兰、巴西、阿根廷都可以成为我国优质的备选种粮基地，很有必要将农业对外投资作为我国粮食安全治理的重要选项。
第六，提高农户种粮的积极性是我国粮食安全的根本，所以当务之急是要尽快健全粮农的收益保障机制和主产区的利益补偿机制。研究推广轻简型粮食作物品种，节约劳动力成本；努力把农资价格稳定或降下来；平衡国内农业支持政策与国际规则，进一步加强对粮食生产的支持和保护；构建和完善城乡一体化的社会保障体系，使有技术且愿意种粮的人能够留在农村。
第七，控制粮食全产业链的总损耗率。根据中国农科院的估计，我国每年在储藏、运输、加工环节损失的粮食超过0.35亿吨，全产业链的总损耗率约12%。中国科学院调查的数据显示：我国餐饮食物浪费量每年为0.17亿~0.18亿吨。普及推广现有的设施和技术条件，粮食全产业链的总损耗率可控制在6%以下；每个公民都养成节约粮食的生活习惯，每年可节省粮食0.08亿吨左右。两项加总至少可增加粮食供给0.25亿吨。
第八，大力调整和改革我国目前的粮食储备体系。我国实行中央和地方两级储备制度，地方储备包括省、市、县三级。目前中储粮总公司在全国各地有1200多家粮库。从实地调研的结果来看，县级粮储的效率较低，每年却耗费大量的财政资金。建议保留地方政府省级、地市级的粮库和机构，适当精简地方政府县级粮库和机构。物流技术和交通运输条件的飞速发展为重构中央和地方的粮食储备体系提供了充分的前提条件。另外，建议地方政府粮库所存储的粮食至少40%以上是加工后的产品，如大米、面粉等，而不全是原粮。同时，还可采用补贴的形式激励粮食加工企业和农户储存一定数量的粮食。
深刻领会中国特色粮食安全观和党的二十大精神的精髓，综合运用和落实上述政策和措施，我国有望到2030年口粮的自给率超过97%，饲料用粮和工业用粮的自给率达到90%左右，饲料用粮和工业用粮严重短缺的问题在未来5~10年都能够得到较好的解决。但我们必须高度重视耕地土壤质量退化和农作物生态环境恶化这两个影响粮食安全的痼疾。
（原载于《经济研究参考》2022年第12期，作者李锐、汪津，分别系北京师范大学经济与工商管理学院教授、博士研究生，文章链接：https://mp.weixin.qq.com/s/rkYYTs-D_C6iOi9u4lxiDg）