2013年11月中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要准确界定不同国有企业的功能，积极推动混合所有制经济的发展，这是国有企业深化改革的基本思路。但对于发展混合所有制经济，目前存在一些模糊的认识，需要厘清。

不是所有国有企业都适合混合所有制改革

何谓混合所有制？顾名思义，“混合”意味着同一企业中存在多元股东或经济主体，不同经济主体入股同一企业的目的是寻求企业价值或利润的最大化。对于国有控股的混合所有制企业而言，除了第一大股东（即国家）外，还有非国有股东。既然企业股东不是纯粹的国有股东，则像其他没有国有股东的混合所有制企业一样，追求利润最大化是各股东的基本目标。显然，并不是所有的国有企业都适合改制并发展混合所有制企业。

《决定》把国有企业分为公益性国有企业、自然垄断性国有企业和竞争性国有企业三类。那么，哪类国有企业适合改制并发展混合所有制企业呢？

毫无疑问，公益性国有企业是不适合的，因为混合所有制企业的目标是利润最大化，如果追求公益而不盈利，那么国家以外的经济主体就不会参股进入，因此，公益性国有企业只能由国家独资经营。由于不盈利，因此公益性国有企业不应该称之为“企业”，最好定位为特殊法人。特殊法人不受《公司法》和一般商法规范的约束，而依照专门法律设立，受专门法律调整。在经营上，特殊法人独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。政府依法对其产品或服务价格进行控制。

对于自然垄断性国有企业，由于具有规模报酬递增和成本递减性的特征，且产品或服务是公众基本所需，因此其产品或服务应该按边际成本来定价。为了既最大程度地提高社会福利，又保证企业不至于亏损，市场经济发达国家一般采用平均成本定价，按此定价方法，企业不赔不赚，通过收支平衡来保证实现社会福利的最大化。而如果国家以外的其他经济主体进入，则势必要追求利润最大化，从而很可能导致产品或服务的成本大幅度上升，进而影响消费者福利的提高。显然，对这类企业，也不适合于发展混合所有制经济，而应该由国家独资经营，并以成本控制为主要评价指标。

还有一类在《决定》中没有提及的国有企业，即稀缺资源类（仅对国内而言）企业，该类企业也不适合于发展混合所有制经济。为防止稀缺资源过度耗竭，保证资源利用的可持续，必须由国有企业来经营。一方面，为防止稀缺资源的消费过度，其定价应由市场决定，这意味着企业能赚钱；另一方面，为防止企业因能够赚钱而过度开发稀缺资源，必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税。也就是说，这类企业赚的钱必须绝大部分甚至全部上缴国家财政，然后通过国家财政支出回馈公众。无疑，如果允许非国有主体参股进入，则势必要追求最大化利润，并谋取利润向所有股东分配，最终造成稀缺资源的过度开发。

以上三类企业均为垄断领域，而且也应该和必须是由国家垄断的领域，这属于“合理”垄断。需要指出，现实中可能还有一种情况，即一些竞争性企业由于自身的强大竞争力而成为行业中的支配性厂商，这种企业尽管具有较强甚至很强的垄断势力，但由于行业进入不像前两类那样受到政府管制，消费者也可以通过不消费或少消费来制约企业，因此，该类企业不属于前三类垄断企业中的任何一种，而属于竞争性企业。

混合所有制只能在竞争性领域推行

既然以上三类合理垄断性国有企业不能发展混合所有制经济，这意味着，混合所有制经济只适合在竞争性领域推行。在竞争性领域，国有控股企业属于混合所有制企业，但已不是纯粹的国有企业，严格来说，将它称为国有企业是不太严谨的。因为企业存在多元股东，而不是国家一元股东，只不过国家股份居多数而已。至于国家没有控股而只是参股的企业，则更不能归属于国有企业范畴，只能纳入非国有经济或民营经济范畴。

在竞争性领域，国有控股的混合所有制企业必须完全按市场规则来运作，追求利润最大化，不承担公共职能（但鼓励其自愿承担社会责任的行为），不过，前提是：政府必须放弃对这类国有企业的各种保护，既不赋予其任何行政垄断地位，也不给予任何政策支持，让它们在市场上与民营企业进行平等的、优胜劣汰的竞争。有公平的竞争，企业才会有创新的动力。

对于国有控股的混合所有制企业，因为处于竞争性领域，因此政府不应干预，政府或者国有股东作为出资人代表，只负责监督从企业获取足额收益（股息和红利）。随着民营企业的发展壮大，这类国有企业应逐步减少。

对于混合所有制企业（包括国有控股的混合所有制企业）来说，不存在再分类改革和分类治理的问题。既然混合所有制企业存在多元股东，那么按照现代企业的公司治理规范，企业的各个股东在法律地位上是平等的，或者说，各个股东具有平等参与公司治理的权利，只是他们的投票权存在一定的差异。国有股东尽管是第一大股东，但不具有特别的权力。

发展混合所有制经济需要解决四大关键问题

一是在公司控股形态上，无需追求国有绝对控股，国有持股多少由市场来决定，要避免国有股东一股独大，尽可能采用国有相对控股的组织形式。原因在于：一方面，由于相对控股股东拥有的股权比重较大，因而他有动力发现公司经营中存在的问题，并对经理人员的经营行为高度关注；另一方面，相对控股意味着公司股权集中程度有限，相对控股股东的地位容易动摇，因而他不大可能独断专行甚至侵害其他股东利益，其他股东参与公司治理的动力大大增加。无疑，相对控股模式更有利于发挥公司治理的作用，能够更为有效地促使经理人员按股东利益最大化原则行事，并实现公司价值最大化。

二是在董事会职能上，要避免把董事会和经营层混为一谈。按照现代公司治理规范，混合所有制企业董事会的职能应该包括：（1）董事会作为代理人如何做到对委托人（股东）尽职尽责；（2）董事会作为决策者如何做到科学决策；（3）董事会作为监督者如何做到监督到位而不会被经营者（被监督者）所干扰；（4）董事会作为利益主体如何做到既有动力又不被利益所“俘虏”（激励与约束）。只有明确了董事会的职能，才能在很大程度上解决各类股东，尤其是国有股东干预企业经营（尤其是政企不分）的问题。同时，也必须清晰认识董事长和总经理的职责区别，董事长作为董事会的召集人，要切实负起通过董事会机制来实现对以总经理为首的经营层的监督的职责，而不是自己充当经营者，否则，董事会和经营层之间监督与被监督的关系将不复存在。

三是在董事会构成上，为增强非国有股东参股国有企业的动力，董事会中必须有较多的独立董事，并且尽可能有非国有股东（尤其是其中的小股东）的代表。非国有资本参股国有企业存在着被国有资本控制的忧虑。“参股”意味着非国有经济主体在国有控股的混合所有制企业中永远不能成为第一大股东，尤其在国有绝对控股企业中，非国有股东只能成为小股东，在政府没有放弃对国有资本的资源和政策支持，也没有其他应对措施（如强制实行保护小股东利益的累积投票制）的情况下，这种“参股”形式在很大程度上存在着非国有资本被国有资本控制的风险，即非国有经济主体在国有控股企业中的发言权微乎其微，甚至可能被剥夺。这种风险显然会降低非国有经济主体参与国有企业改组改造的积极性。因此，除了采取上述的国有相对控股企业的组织形式外，还应该通过采取累积投票，使得非国有经济主体有代表进入董事会，同时增加独立董事，可以使独立董事达到一半以上的比例，因为独立董事并不是某一个股东的代理人，而是所有股东的代理人。

四是在高管选聘和考核上，必须积极发展职业经理人市场，以贡献来对经理人进行考核。目前国有企业对于公开招聘企业高管持较为消极的态度。企业高管直接影响企业文化、内部环境和经营思路等，长期体制内的选拔管理层，会抑制企业增加“新鲜血液”，难以突破固有思路和模式，也难以提升创新性，这可能是国有企业持续推进混合所有制企业改革的又一大困难。选聘不同背景的高管，会带来多元化模式和思路的优势，也必然会引发不同思想碰撞所产生的“阵痛”，然而，不能因为“阵痛”而认为这种选聘方式不适用于国有企业，固守原有思维模式只会加剧国有企业的“固步自封”，从而抑制企业推进改革和创新。由于国有控股的混合所有制企业处于平等和充分竞争的市场环境下，因此可以推动通过职业化的经理人市场来选聘企业高管，选聘的标准是如何在合乎公司治理规范的前提下实现企业价值最大化。相应地，应该取消国有控股的混合所有制企业高管的行政级别，高管激励来自市场和薪酬。目前国资委对于高管薪酬有总额限制，由此带来的主要问题是，有的企业业绩上涨较快，但薪酬没有上涨的余地，高管薪酬没有真正与企业实际情况相结合。对此，应该在政府放弃特殊支持的前提下，高管薪酬完全按市场规则来确定，以促进其按照市场规则追求利润最大化。具体来说，是在董事会公开选聘高管的基础上，由被选高管与董事会之间的谈判来决定，具体额度则由董事会视高管完成经济绩效（即贡献）的情况。

发展混合所有制经济需要突破既有利益集团的阻力

还应该特别指出，国有企业改制和发展混合所有制经济，鼓励更多的非国有资本进入国有企业，可能会受到既有国有企业利益集团的阻挠。在一些本是竞争性的领域，长期以来的市场准入限制形成了庞大的国有企业利益垄断集团，它们对政府具有很强的谈判能力，可以利用自己掌握的信息（一般公众是难以得到这些信息的）并利用舆论来为自己的垄断辩护（如电信的成本），并且经常把本部门利益等同于国家利益，似乎取消了垄断就是损害了国家的利益。这些竞争性领域一旦放开，将意味着既有利益集团的垄断收益会全部或大部分丧失，这对于拥有巨大游说能力的利益集团来说，是很难接受的。因此，这种利益集团将构成国有企业改革的最大阻力。过度垄断意味着以垄断高价来维持质次产品或低劣服务，这也是对国民利益的剥夺。对此，必须花大力气打破既得利益集团的垄断，为非国有资本参与国有企业改组和改造，从而健康发展混合所有制经济，扫清障碍。

                   来源：《企业观察报》，2014年2月24日