党的十八届三中全会提出了国有企业分类改革，以及“以管资本为主加强国有资产监管”的国有资产监管新体制，这是深化国有企业改革，完善国有资产监管体制的重要举措。然而，必须认识到，“以管资本为主”的国有资产监管体制并不适合于所有类型的国有企业，如同国有企业必须分类改革一样，国有资产监管应该根据不同国有企业的功能实行分类监管。
国有企业类型及功能
基于中国国有企业布局的广泛性，我们可以从两个维度对国有企业进行分类。一是目标维度，是公益导向还是利润导向；二是经营维度，是垄断还是竞争，由此可以将国有企业分为三类。
第一类是公益性国有企业。该类企业是提供公共产品和公共服务的国有企业，如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等。由于公共产品和公共服务的消费具有非竞争性和非排他性，容易出现外部性和搭便车行为，私人企业不愿意进入，进入后无利可图，所以公共产品和公共服务必须、也只能由公益性国有企业来“垄断性”提供。公益性国有企业不以盈利为目的，其绩效衡量标准应是社会或公共绩效，即向公众提供高质量的公共产品和公共服务是对其进行评价的依据。
第二类是“合理”垄断性国有企业，包括自然垄断性国有企业和稀缺资源垄断性国有企业。自然垄断行业具有规模报酬递增和成本递减性的特征，如输电、管道燃气、自来水、铁路运输等。为了既最大程度地提高社会福利，又保证企业不至于亏损，该类企业一般采用平均成本定价，按此定价方法，企业不赔不赚，通过收支平衡来保证实现社会福利的极大化。而如果由私人资本控制，则势必价格高企，从而影响消费者福利的提高。对这类企业，应当主要以公共绩效同时辅之以财务绩效（以成本控制为主要指标）进行评价。
稀缺资源是指那些不可再生的资源，如石油、黄金等矿产资源，为防止资源过度耗竭，保证资源利用的可持续性，也必须由国有企业来经营。不过，一方面，为防止稀缺资源的消费过度，其定价应由市场来决定，这意味着企业能赚钱；另一方面，为防止企业因能够赚钱而过度开发稀缺资源，必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税。也就是说，这类企业赚的钱必须全部上缴国家财政，然后通过国家财政支出回馈公众。
自然垄断性国有企业和稀缺资源垄断性国有企业尽管都是垄断企业，但从保障公众利益角度来说，这样的垄断属于“合理”的垄断。
第三类是竞争性国有企业，是处于竞争性行业的国有企业。竞争性行业十分广泛，是私人资本大量存在的领域。目前，在竞争性行业保留部分国有资本，主要是基于以下考虑：一是实现政府调控经济的职能；二是维护经济稳定；三是加快产业结构的调整和优化。这类企业以追求利润最大化为首要目标，没有任何强制性社会公共目标。但如果该企业自觉履行社会责任，则应予鼓励。
综合来看，公益性国有企业被赋予强制性社会公共目标，以社会和谐和稳定为基本目标；（合理）垄断性国有企业，包括自然垄断性和稀缺资源垄断性国有企业，以社会公共性目标为主，经济目标居次；而竞争性国有企业，以追求利润最大化为首要目标，不应赋予其任何强制性社会公共目标。
国资监管体制没有明确“分类监管”
2002年中共十六大确定了“管资产和管人、管事相结合的国有资产监管体制。”这种国有资产监管体制相对于以前国有资产出资人代表缺失，多部门监管又缺乏明确权力界区的情况相比，无疑是很大的进步。
然而，这种体制的问题也是很明显的。其一，国有资产出资人代表的身份属性并不明确，尽管国资委没有被定位为国务院组成部门，没有给予行政权力，而是定位为特设机构，但其“特”在什么地方，至今没有人说得清，就其实际运作来说，它与政府其他部门并无本质的区别，从而其在履行“出资人职责”时，常常可以凌驾于其他出资人之上。其二，国资委的职权是“管资产”、“管人”和“管事”，这等于把国有企业的人财物差不多都纳入了监管范围，国资委之所以在实际监管中多采用行政方式，与其拥有如此大的权力存在密切的关系。由于“管资产”、“管人”和“管事”非常笼统，在实践中，国资委在这三个方面经常出现越位、错位和缺位的情况。很显然，在这种体制下，政资不分、政企不分是不可能得到根本性改善的。
2013年中共十八大三中全会确定了“以管资本为主”的国有资产监管新体制，这是国有资产监管体制的重大进步。因为国资委作为出资者（代表），只能管资本，管资本意味着关注的是收益权，至于企业如何实现出资人收益，那属于企业的自主决策权。当然，国家作为出资人是可以派代理人参选董事的，通过这种代理人在企业决策中反映自己的利益诉求。
组建国有资本运营公司是“管资本”的重要体现。国有资本运营公司的本质是介于国资委和国有资产实体占用企业（或生产经营企业）之间的具有中介性质的国有资本投资公司。建立国有资本运营公司，一是可以有效地实现监管和经营的分开；二是如果像现在的集团母公司那样，既有资本运营职能，又有生产经营职能，则容易在母公司和控股子公司之间形成关联交易，甚至有掏空子公司的风险，而组建或者直接把集团母公司改组成只有资本运作（投资）功能的国有资本运营公司可以在很大程度上避免关联交易和掏空问题，也可以在更大程度上实现“政资分离”和“政企分离”。
然而，不管是十六大确定的“管资产与管人、管事相结合”的国有资产监管体制还是十八届三中全会确定的“以管资本为主”的国有资产监管体制，都没有明确要对不同类型的国有资产和国有企业实行分类监管。尽管十八届三中全会提出了国有企业要分类改革，但却没有明确提出国有资产监管也要对应不同类型的国有企业。因此，国有资产监管应该进一步细化和完善。
国有资产如何分类监管
其实，上述两种国有资产监管体制各有可取之处。由于国有企业或国有资产有不同类型，这意味着国有资产监管既可以“管资产与管人和管事相结合”，也可以“以管资本为主”。
对于公益性国有企业和自然垄断性国有企业，必须实行“管资产与管人和管事相结合”。由于这两类企业的资产不以盈利为目的，因此，不能作为资本来使其增值，只能作为资产来监管。要本着合理配置，有效利用，实现社会公共目标的原则，通过设置专门部门，采用各种有效方式，对这类资产的使用和维护等进行监督和审核。同时，还可以通过各种中介机构，随时检查、质询国有资产的使用效果。
在监管内容上，应把成本控制置于核心地位。由于公益性国有企业和自然垄断性国有企业主要生产公共品或准公共品，而生产公共品或准公共品存在预算软约束，为了防止由此而产生的道德风险，需要像上市公司那样做到信息透明和公众监督，以解决信息不对称情况下经营者隐瞒真实成本的问题。而且，这种信息公开必须上升到法律层次，即必须是强制性的。同时，必须强调公众代表的决策参与和监督。对于高管贡献的评价，不是利润多少，而是成本控制水平和公众满意度。高管的薪酬标准要根据其贡献与对应的政府公务员标准一致，换言之，高管激励不应来自薪酬，而是政治地位的提升，即高管应享受公务员的行政级别和待遇。
当然，对公益性国有企业和自然垄断性国有企业的监管还是有区别的。公益性国有企业严格来说不能称为“企业”，应当设置成特殊法人。特殊法人不受《公司法》和一般商法规范的约束，而是依照专门法律设立，受专门法律调整，一般不要求作商事登记，其具体组织机构也由特别法规定。在经营上，特殊法人由国家单独出资，独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。政府依法对其产品价格进行控制。对于自然垄断性国有企业，应该选择国有独资公司形式，以保证企业实现盈亏平衡。这类企业不允许通过股权多元化在资本市场上市经营。因为一旦上市，就意味着要追求利润最大化，公众的基本需求将无法得到满足。
对于稀缺资源垄断性国有企业，也必须实行“管资产与管人和管事相结合”。鉴于稀缺资源不可再生的性质，必须对需求和供给进行“双重抑制”，为此，该类公司应该像自然垄断性国有企业一样，采取国有独资公司的组织形式，不允许股权多元化或上市，因为股权多元化或上市的目的是“赚钱”，这将与“双重抑制”的目的发生冲突。
不过需要注意的是，这里所说的“稀缺资源”是针对国内稀缺资源。如果在国内是稀缺的资源，在其他一些国家并不稀缺，则可以鼓励企业通过设立子公司，按照资源所在国的法规到国外开发资源。此时，国有资产监管体制应该转化为“以管资本为主”，不要过多地干预海外子公司的“人”和“事”。
在监管内容上，与公益性国有企业和自然垄断性国有企业一样，要强调信息公开，要把成本控制作为常态来监管，成本控制不是“压制”，而是“更合理”。高管激励也是来自公务员的行政级别和待遇。在高管贡献的评价上，要把成本控制水平和利润水平（尽管利润是全额上缴的）作为重要的评价标准。
对于竞争性国有企业，则必须是“以管资本为主”，而尽量少管甚至不管“人”和“事”。需要注意，这里强调的是管“资本”而不是管“资产”。从现代企业出资人角度，“管资本”涵盖着“管人”和“管事”，就是说，出资额度的大小决定着出资人在企业中的话语权，这是公司治理的基本原则。“管资本”意味着关注的是收益权，监管部门监管的核心应是价值管理，即只需考虑国有资本收益而不必太在意采取何种方式实现这种收益。对于“管人”，监管部门应该是按照法律程序选择自己的代理人进入企业董事会，所谓监管实际上就是对董事的监管，而不必去干涉企业总经理、副总经理甚至董事长的产生，有能力的民营企业家也可以担任国有企业的高级管理人员，而监管部门直接任命企业高管人员，则既不合法，又使公司董事会不必承担选错经营者的风险和责任。至于“管事”，更应特别慎重，因为监管部门“管事”对于企业来说属于非现场决策，它远比不上企业自身的“现场决策”来的科学。
国有资本运营公司组建的目的就是管好资本，显然，国有资本经营公司只能适合于竞争性国有企业，而不适合于公益性国有企业和（合理）垄断性国有企业。如果在公益性和（合理）垄断性领域组建这类公司，则与两类公司的功能相背离，还会增加代理成本。
在监管内容上，要把实现国有资本收益权置于核心地位。为此，必须要完全按照现代公司治理的基本规范，清晰界定股东、董事会和经营者的权利义务关系，尤其要明确董事会与经营者之间监督与被监督的关系，以切实保障出资人权益。
组建国有资本运营公司是实现国有资本收益的重要方式，因为国有资本经营公司的收益来自于投资，而要稳定地获取投资收益，它作为出资人就必须对所投资企业加强监督，因此，这可以在一定程度上解决所投资企业的资本收益上缴问题。不过，更重要的还是在于通过法律来对投资收益上缴做出严格规定，加大收益上缴的强制性。
在高管薪酬确定上，在政府放弃对竞争性国有企业提供任何资源和政策支持的前提下，完全由董事会根据经理人市场规律和高管贡献来决定，高管不再享有公务员的行政级别和待遇。
总之，对于竞争性国有企业，除了保证收益权，政府应该尽最大可能放松管制。这是竞争性国有企业与公益性国有企业和（合理）垄断性国有企业在监管上的最大不同。
来源：《前线》，2014年第2期