结合国有企业的本质属性和中国国有经济的发展历史，根据不同国有企业的目标定位，对国有经济进行分类布局、分类改革和分类治理已经是国有企业改革的大势所趋。

国企为何要分类改革和分类治理？

30多年的国有企业改革，收到了显著成效，概括起来有两个方面：一是国有企业效率得到提高。以中央企业为例，2002年到2012年，中央企业的营业收入年均增长20.9%，实现利润年均增长19.9%，上缴税金年均增长17.9%；位列“全球500强”的中央企业数量从11家增至42家。在应对全球金融危机的过程中，国有企业也起到了中流砥柱的作用，为中国经济率先企稳回升做出了重要贡献。二是国有企业的垄断程度降低，市场化水平得到提高，布局得到一定的优化。在典型的竞争性行业，国有企业已经部分退出，或者占有的股份比例大幅度减少；在一些竞争性行业，尽管国有企业仍然在控制经营，但竞争水平已经得到提高；不少原先由国有企业独家垄断的行业，也开始允许非国有企业进入。

但是，中国国有企业的分布仍然非常广泛，几乎遍及所有行业。以上市公司为例，根据北京师范大学公司治理与企业发展研究中心“中国公司治理分类指数数据库”，在2012年2314家上市公司样本中，国有控股公司占41.83%（2008年为47.80%），尽管国有控股上市公司所占比例一直呈下降态势，但其控制的资产和营业收入却仍分别高达81.7%和82.5%。在2012年上市公司涉及的18个行业中，国有控股公司分布在其中的17个行业，分布之广可见一斑。

30多年的国有企业改革，基本上走的是“大一统”的市场化道路，即本着“赚钱”的原则来推进国有企业改革，这种改革导致两个方面的后果：

其一，一些应该市场化或需要加快市场化的行业却没有市场化或市场化程度很低，如电信、钢铁、路桥建设等。由于市场化程度低或者垄断程度高，一方面导致国有企业创新动力不足，成本控制不力；另一方面则由于价高质次（包括低服务），国民福利被剥夺而不断引发公众不满。以2013年《财富》世界500强中的第4、5位为例。第4位是英国石油公司，其营业收入和利润分别是3864.63亿美元和257亿美元；第5位是中国石化，其营业收入和利润分别是3752.14亿美元和94.53亿美元。可以看出，中石化的营业收入是英国石油的97.09%，相差无几；但中石化的利润却仅仅是英国石油的36.78%，相差很大。按理说，西方发达国家的劳动力成本很高，而中国的劳动力成本却很便宜，那么，差距在哪里呢？答案无怪乎两个：一是技术水平低，二是成本控制不力（包括可能的腐败或国有资产流失），这是缺乏竞争的必然结果。

其二，一些不应该市场化的行业却在极力推进市场化，国有资本盲目退出，导致国民福利下降。如公共交通、医疗卫生、义务教育、铁路运输等领域的盲目市场化，导致不少人看不起病、上不起学、乘不上车。很多国有企业，包括具有很强公共性的国有企业，即使没有市场化，也把追求利润放在首位。这种改革所带来的后果，不是国民福利的提高，而是下降。

国有企业的本质属性是什么？从国有企业产生的历史看，国有企业并非首先产生自社会主义国家，而是西方市场经济发达国家。在市场经济发达国家，国有企业是为了解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共性问题而产生的，也就是说，公共性是国有企业的本质属性。

然而，中国是在经济发展水平十分落后的条件下进行市场化改革的，尽管经过了30多年的改革，但中国仍处于社会主义市场经济的初级阶段。在这种情况下，中国不可能像发达国家那样按市场经济自然发展的轨道来走，而是仍然需要发挥国有企业的经济带动作用。另外，中国在坚持市场化改革趋向的同时，还需要权衡在计划经济时期形成的各种利益格局，需要协调好各种利益矛盾，解决许多历史遗留问题，以在稳定中求发展，尽可能减少改革成本，这也是中国之所以选择渐进式改革道路的重要原因。在这一特殊的历史背景下，中国的国有企业与发达市场经济体制中的国有企业之间的性质和地位显然是有区别的。这种区别集中体现在，在社会主义市场经济的初级阶段，国有企业不仅是政府调控国民经济的手段，也是政府参与国民经济的重要手段，是推动国民经济发展和经济体制改革的主导力量。

由此可见，在中国社会主义市场经济的初级阶段，同时存在着不同类型的国有企业。不同类型的国有企业，它们的地位和目标不尽相同，在市场经济中扮演着不同的角色，发挥着不同的功能。因此，国有企业改革和治理应该针对不同类别的国有企业，有的放矢。这意味着，国有企业改革的成败并不在于所有国有企业都能否“赚钱”，或者赚多少钱。换言之，国有企业改革的目的不是笼统地强调国有资产规模或国有资产增值的最大化，而在于尊重国有企业的本质和发展规律，实现国民福利的最大化。这种分类分析既有助于对不同类型国有企业的绩效进行考核，也有助于产业结构的调整和优化，更有助于确立不同类型国有企业的改革方向，这对于国有企业改革和发展，乃至宏观经济稳定运行具有重大的理论意义和实践价值。

如何界定不同国企的功能？

国有企业可以分为如下三类：

第一类是公益性国有企业，如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等。这类企业应被赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标，即不以盈利为目的，其作用是直接提供公共服务，以社会和谐和稳定为唯一目标。

第二类是竞争性国有企业，如电信、汽车、电子、钢铁、医药、金融、建筑等。这类企业以追求利润最大化为首要目标，没有任何强制性社会公共目标。但其自觉提供公共服务是履行社会责任的行为，应予鼓励。

第三类是垄断性国有企业，具体又包括自然垄断类国有企业和稀缺资源类国有企业，这两种属于“合理”垄断

自然垄断类国有企业，如铁路运输、管道天然气、自来水等，国际通行的做法都是国有经营，因为这类企业具有成本递减性，因此价格一般定在平均成本水平上，而民营则无法保证这种定价水平。这类国有企业经营的基本原则是盈亏平衡，不赔不赚。

稀缺资源类国有企业，如石油、黄金等，为防止稀缺资源过度耗竭，保证资源利用的可持续，也必须由国有企业来经营。不过，一方面，为防止稀缺资源的消费过度，其定价应由市场决定；另一方面，为防止企业过度开发，必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税。也就是说，这类企业可以赚钱，但赚的钱必须全部上缴国家财政，然后通过国家财政支出回馈公众。

总之，对于垄断性国有企业，应该以社会公共性作用为主，经济性作用居次，以最大限度保证国民福利最大化。

对国企如何实施分类改革与治理？

由上述分类可以看出，国有企业不是同质的，不同类型的国有企业存在异质性，其目标和经营方式是截然不同的。因此，国有企业改革切忌一刀切，必须分类改革，分类治理。具体思路是：

1．公益性国有企业

公益性国有企业的作用是直接提供公共服务，而非盈利。就此说来，把这类企业称之为“企业”是不合适的，因为企业给人的感觉就是“赚钱”，这与该类企业的宗旨不符，因此，这类企业最好定位为特殊法人。

特殊法人是指依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资单位。特殊法人的特殊性表面上在于其受特别法律规范，经营方式特别，本质上在于其具有特别职能。从产权角度来说，特殊法人由国家单独出资，出资人唯一，这与国有独资公司一致，但特殊法人不受《公司法》和一般商法规范的约束。特殊法人依照专门法律设立，受专门法律调整，一般不要求作商事登记，其具体组织机构也由特别法规定。在经营上，特殊法人独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。政府依法对其产品价格进行控制。

我们认为，应当借鉴西方发达国家经验，推进特殊法人的专门立法，尽快建立特殊法人制度。

在治理机制设计上，应把成本控制置于核心地位。由于生产公共品存在预算软约束，为了防止由此而产生的道德风险，需要像上市公司那样做到信息透明和公众监督，以解决信息不对称情况下经营者隐瞒真实成本的问题。而且，这种信息公开必须上升到法律层次，即必须是强制性的。同时，必须强调公众代表的决策参与和监督。对于高管贡献的评价，不是利润多少，而是成本控制水平和公众满意度。高管的薪酬标准要根据其贡献与对应的政府公务员标准一致，换言之，高管激励不应来自薪酬，而是政治地位的提升，即高管应享受公务员的行政级别和待遇。

2．竞争性国有企业

竞争性国有企业完全按市场规则来运作，追求利润最大化，不承担公共职能（但鼓励其自愿承担社会责任的行为），不过，前提是：政府必须放弃对这类国有企业的各种保护，既不赋予其任何行政垄断地位，也不给予任何政策支持，让他们在市场上与民营企业进行平等的、优胜劣汰的竞争。有公平的竞争，企业才会有创新的动力。

对于这类企业的组织形式，无需追求国有独资，也不必追求绝对控股。国有持股多少由市场来决定，政府不应干预，政府作为出资人代表，只负责监督从企业获取足额收益（股息红利）。随着民营企业的发展壮大，这类国有企业将逐步减少。

在治理机制设计上，要完全按照现代公司治理的基本规范，清晰界定股东、董事会和经营者的权利义务关系，尤其要明确董事会与经营者之间监督与被监督的关系，以切实保障出资人权益。必须明确，全民是这类国有企业的最终出资人或股东，为此企业必须按市场原则足额按时向国家上缴股息红利，然后国家通过公共财政支出回归全民。在高管薪酬确定上，在政府没有任何资源和政策支持的前提下，完全由董事会根据经理人市场规律和高管贡献来决定，高管不再享有公务员的行政级别和待遇。

3．垄断性国有企业

对于垄断性国有企业，政府必须通过规制政策，使经营者站在国民福利最大化的立场上来经营这类企业，而不是借助行政垄断把消费者剩余最大限度地转化成生产者剩余。

对于自然垄断类国有企业，应该选择国有独资公司形式，以保证企业实现盈亏平衡。这类企业不允许通过股权多元化在资本市场上市经营。因为一旦上市，就意味着要追求利润最大化，公众的基本需求将无法得到满足。

对于稀缺资源类国有企业，为了抑制需求，必须根据供求规律采取市场定价，这意味着企业能赚钱。而由于能赚钱，企业可能会过度开发稀缺资源，为了抑制过度开发，就必须对企业征收高额资源税，同时，利润必须全额上缴。显然，要达到这种“双重抑制”的目的，只能采取国有独资公司的组织形式，这与自然垄断类国有企业一样。

不过需要注意的是，这里所说的“稀缺资源”是针对国内资源。如果在国内是稀缺的资源，在其他一些国家并不稀缺，则可以鼓励企业按照资源所在国的法规到国外开发资源。

在治理机制设计上，与公益性国有企业一样，要强调信息公开，这有利于企业接受公众监督，也有利于企业把成本控制作为常态来管理，成本控制不是“压制”，而是“更合理”。在董事会的构成上要体现公共性（比如有独立的公共利益的代表），并要强调董事会的集体决策和监督。在高管薪酬确定上，应与公益性国有企业一样，根据高管贡献与对应的公务员标准一致，即高管激励来自公务员的行政级别和待遇。但是，在高管贡献的评价上，自然垄断类国有企业和稀缺资源类国有企业应有所不同。对于前者，与公益性国有企业一样，成本控制水平和公众满意度是重要的评价标准；对于后者，则成本控制水平和利润水平（尽管利润是全额上缴的）都是重要的评价标准。

需要强调的是，在国有企业布局上，要通过改革，尽可能使三类国有企业更纯粹一些，使不同类型国有企业更符合自身的本质属性。如果让同一个国有企业履行不同的、甚至是冲突的职能，将会模糊企业的目标，最终可能哪个目标都实现不了。

                         来源：《改革内参》2013年12月6日，2013年第46期