继《国务院国资委以管资本为主推进职能转变的方案》重磅发布后，国企改革另一纲领性文件——《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（下称《意见》）于5月3日正式落地。完善现代企业制度，健全公司法人治理结构，是新一轮国企改革的重头戏之一，《意见》的出台无疑为改革提供了方向和指引，释放出改革的巨大活力。

自1993年，中央要求国有企业建立现代企业制度和国家颁布《公司法》以来，国有企业公司治理，经历了起步、发展、深入等多个阶段。其中，尤以2004年部分中央企业开展建立和完善国有独资公司董事会试点工作为标志，将国有企业法人治理机制不断推向新的阶段。

当前，现代企业制度的框架结构已经覆盖多数国有企业，公司治理的完善程度和法制化程度相较之前有了极大提升。但改革绝非一蹴而就，这就使得国企法人治理仍然面临多重挑战和难题。这一背景下，《意见》的出台究竟为改革提供了哪些关键指引？如何全面领会国企法人治理的内在机制？为完成改革目标，仍有哪些问题值得加强和关注？北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华接受《国资报告》记者专访时，作出解答。

强问责成最大亮点

以党的十四届三中全会为标志，在社会主义市场经济体制框架下建立现代企业制度成为国企改革实践的重大突破。随着改革实践的持续深入，建立和完善国企现代企业制度被视作确立市场主体地位的路径和标志。

国企改革需规范操作，有据可依。回顾国企改革相关的历个文件，完善现代企业制度，健全公司法人治理结构往往着以重墨。

“自十八届三中全会以来，几乎涉及到的国企改革的每一个文件，都提到公司治理，这次是以一个专门的文件来发布，地位更高了。公司治理是国企改革的基石，从公司治理的角度来推动国企改革，成为《意见》释放出的一个重要信号。”高明华告诉《国资报告》记者。

以问题为导向，《意见》在肯定改革取得显著成果的基础上开宗明义：“当前，多数国有企业已初步建立现代企业制度，但从实践情况看，现代企业制度仍不完善，部分企业尚未形成有效的法人治理结构，权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题较为突出，一些董事会形同虚设，未能发挥应有作用。”

问题的存在，必然有其深层根源。因此，为推动改革持续深化，《意见》从法人治理内生动力机制和自我约束意识等出发，明确提出“以建立健全产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度为方向，积极适应国有企业改革的新形势新要求……进一步健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。”

以此为指导思想，《意见》从理顺出资人职责，转变监管方式；加强董事会建设，落实董事会职权；维护经营自主权，激发经理层活力；发挥监督作用，完善问责机制和坚持党的领导，发挥政治优势等五个方面，对主体权责加以明确规范。为祛除法人治理结构“形似而神不似”的沉疴旧疾，注入一剂强心针。

“《意见》提到强化责任意识，明确权责边界，强调董事会独立决策都是很好的举措。”高明华表示。这一贯穿始终的改革亮点，使得国有企业法人治理值得更多关注和期待。

国有企业法人治理结构建立在国企委托-代理制的基础上，国有资产属于全体人民所有，由出资人机构履行出资人职责。此时，如何真正实现政企分开，以管资本为主转变监管方式和职责成为完善现代企业制度的重中之重。

按照股权结构的不同，《意见》将国有企业划分为国有独资公司、国有全资公司和国有控股企业。其中，明确国有独资公司不设股东会，由出资人机构依法行使股东会职权。以“管资本”为改革方向，《意见》重点明确出资人机构5项职权，管好国有资本布局、规范资本运作、强化资本约束、提高资本回报、维护资本安全。结合《国务院国资委以管资本为主推进职能转变的方案》，恰好为出资人机构执行5项职权提供细则和依据。

然而，就《意见》中首次提出的国有全资公司（两个以上的国有企业其他国有投资主体，以往文件未有提及）和国有控股企业，则实行“出资人机构主要依据股权份额通过参加股东会议、审核需由股东决定的事项、与其他股东协商作出决议等方式履行职责，除法律法规或公司章程另有规定外，不得干预企业自主经营活动。”值得肯定的是，这为明确权责边界，确保董事会的独立性提供了前提和基础。

此外，为规范董事会议事规则，防止出现“一把手”决策，《意见》明确提出“董事会要严格实行集体审议、独立表决、个人负责的决策制度，平等充分发表意见，一人一票表决，建立规范透明的重大事项信息公开和对外披露制度，保障董事会会议记录和提案资料的完整性，建立董事会决议跟踪落实以及后评估制度，做好与其他治理主体的联系沟通。”

《意见》也对激活经理层活力做出了明确部署。建立规范的经理层授权管理制度，对经理层成员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度，国有独资公司经理层逐步实行任期制和契约化管理。

执行待细化

《意见》以权责对等为原则，对规范决策机制和完善制衡机制为重点的举措仍多有提及。如“董事会决议违反法律法规或公司章程、股东会决议，致使公司遭受严重损失的，应依法追究有关董事责任。经理层成员违反法律法规或公司章程，致使公司遭受损失的，应依法追究有关经理层成员责任。……企业党组织成员履职过程中有重大失误和失职、渎职行为的，应按照党组织有关规定严格追究责任。”

强化责任意识，固然重要。但在高明华看来，集体负责等于没人负责，权利和责任的配置既要科学合理，又必须从制度特别是法律上予以明确和规范，使各当事人明了自己的职权范围，超越自己的职权范围，将依法处置。

将责任具体到个人，首当其冲就是要确保董事会、经理层等各自的独立性。高明华以国有独资公司董事会选聘经理层试点为例，认为这一规定往往存在落实难度。

“以党管干部为原则，现在国企董事会对出资人、组织部门提出的总经理人选，基本上是走过场、全通过，上面‘派来’的总经理在企业具体经营中不按董事会决策来做，董事会也没有办法，更别说追究责任了。”他告诉记者，“政府直接任命经理层，是当前一些国有企业董事会与经理层权责不清、冲突不断的重要根源。问责需要责任清晰，而且一旦发生错误，惩罚的力度要足够大。”

此外，《意见》提出“国有独资、全资公司的董事长、总经理原则上分设，应均为内部执行董事，定期向董事会报告工作。”对此，高明华从力求确保董事会、经理层的独立性出发，提出了若干细化意见。

“就二者的职责定位来看，董事长定位是董事会和股东会的召集人，总经理在经营层绝对是一把手，向董事会汇报工作的不是董事长而是总经理，向股东会汇报工作的是董事长而不是总经理。这样才能保证总经理做的事，能够独立承担。”高明华表示。

在他看来，如果董事长是执行董事，总经理也是执行董事，会相互产生矛盾，因为这意味着他们都属于经营层；即便将董事长作为执行董事，也要把自己的角色明确出来，是董事会的召集人，是股东会的召集人，而非经营层的一把手。

事实上，国有企业法人治理过程中，外派监事会、党委会等不同主体职责交叉、重叠的情况，仍将一定程度存在。在此基础上，高明华认为董事会“一人一票表决”的议事规则应进一步细化。

“当董事会决策涉及多个主体、多个环节时，怎么问责，问谁的责，每个人承担多大的责任，都需要清楚界定。我曾经建议将市场发达国家的备忘录制度扩大到参与决策的每一个主体。由于董事会是集体决策，每个人单独计票并非决策的全部。”他表示。

高明华指出，董事会备忘录制度是将董事会集体责任转化为个体责任的一种机制。即在每次董事会上，都要求董秘把每位董事的发言、投票、会前与其他董事和相关者（如股东、员工等）的沟通、信息核实、是否做了可行性报告等行为都记录在案，并经每位董事核实无误后签字。这样，一旦决策出现错误或失误，可以判定谁负责任以及责任大小，当然也是董事免责的依据。需要注意的是，对责任的处罚力度要足够大，包括民事、刑事和行政三重责任，要使每位董事认识到违规、犯错的成本很大，不值得。

参照董事会备忘录制度，仅仅“建立规范透明的重大事项信息公开和对外披露制度，保障董事会会议记录和提案资料的完整性，建立董事会决议跟踪落实以及后评估制度，做好与其他治理主体的联系沟通”依然不够。

高明华进一步强调，要尽快推动职业经理人市场建设，独立董事要更多的来自职业经理人市场，市场要透明，这样的市场具有信号传导和惩戒作用，由此，能够使独董切实感到，做好了有利于他们的职业发展，身价会上涨，甚至大涨；而做不好，则不利于他们的职业发展，身价会大跌，甚至终身不得不退出经理人市场，包括被禁入。要少从高校、研究机构和退休的公务员中聘请独董，因为他们不能受经理人市场约束，干不好退出，对他们的职业生涯没有任何影响。

应该看到，作为国有企业法人治理的纲领性文件，《意见》进入落地执行阶段后，其中规范性意见必然面临着细化、执行的重重考验。忽略执行和落地，将会导致《意见》误读，甚至在执行过程中出现错误和偏差。

健全法制保障

纵观《意见》全文，其始终围绕规范权力运行，强化责权对等，深化权力运行和监督机制改革等重点内容，谋篇布局。针对法人治理的薄弱环节，切中了问题要害。《意见》提出“2017年年底前，国有企业公司制改革基本完成”，这意味着推进的步伐必须坚实、有力。

事实上，经过20余年的现代企业制度改革，2016年，中央企业的子企业公司制改制面已达到92%，全国超过90%的国有及国有控股企业（不含金融类企业）完成了公司制股份制改革。从当前的速度、进程来看，目标如期完成并非难题。但结构建设的加快，并不能掩盖机制建设滞后的弊端，而这成为“最后一公里”收尾的核心问题。

“法人治理关键不在结构而是机制，结构是组织概念，董事会、经理层、监事会都是外在形式，关键是机制如何能够发挥作用，像前面提到的董事会备忘录和职业经理人市场，都是法人治理机制建设的重要内容。”高明华强调。

在高明华看来，企业法人治理的实质是企业的权力和利益的制衡机制和责任机制。公司治理的核心是契约，董事会决策是不同主体讨价还价的结果。股东之间的法律地位是平等的，在平等基础上充分商讨，最后形成决议，这个决议的本质就是契约。

归根结底，公司治理是依法治国在企业中的体现，主要靠法律规则进行确立，以此来规范各利益相关者之间的关系。目前，相对于西方国家完备的公司治理法律体系体系，我国公司治理相关法律则不同程度地面临着“修、立、废、释”等工作。“在当前相对薄弱的法律基础环境下，健全法律制度，应该成为完善国有企业法人治理的题中要义。”高明华表示。 

来源：《国资报告》，2017年第6期， 记者 王倩倩