北京师范大学经济与工商管理学院
 
 
 

钟伟:《中国制造2025》或不宜视为国家战略
发布日期: 2018-06-08  浏览次数:

背景解读

在中美贸易争端中,2018529日,白宫宣布将对500亿美元从中国进口的高科技产品,以及和《中国制造2025》相关的产品征收25%的关税。此外,投资限制,技术出口管制等措施也将出台。同时对在美国从事机器人、航空和高科技制造专业的中国留学生,白宫也可能收紧签证政策。自美方挑起中美贸易争端以来,《中国制造2025》被不断提及,我们认为该提议是国务院常务会议通过和印发的一个十年行动指南,迄今为止其作用和美国、德国类似规划的实际影响相似。

不宜将《中国制造2025》解读为持续到2050年,分三阶段实施的国家战略,而宜理解为引领中国制造业转型升级的十年行动指南,其和中国长期坚持制定的国民经济和社会发展“五年规划”,次贷危机后中国曾经推出的“十大产业振兴规划”具有明显的不可比性。

《中国制造2025》宜视为一项和中国经济转型升级,提质增效相关的十年行动指南,它为中国制造业勾勒出了一个有远景指导意义的指引,并和西方国家在相关领域已有的类似规划具有可比性。

1西方国家提出先进制造的类似规划早于中国

中国在20153月,由国务院常务会议通过了《中国制造2025》并随后印发。

其时代背景可概括如下:

一是当时恰逢中国A股新一轮泡沫的巅峰时期。社会气氛较为浮躁,影子银行系统和互联网金融尤甚。

二是从发布时间和文件标题看。

其属于十年行动指南(2016-2025),而将其和2017年底到2018年初逐步浮现的十九大报告,以及十九大报告中提出的中国经济发展202020352050三阶段目标挂钩,可能属于对《中国制造2025》的后缀式和关联性解读,但这种关联度不强。

三是并没有明显迹象表明,在机构和人员配备、财政预算安排和政企资源动员方面,中国政府为《中国制造2025》做出具体安排。

因此该十年规划是远景性和指引性的,和中国政府协调国民经济和社会发展的五年规划存在明显区别。

不仅如此,西方国家制定先进制造业类似规划的时间更早,在战略装备内容方面,大国之间的差异不明显。

20122月,美国国家科学技术委员会发布了《国家先进制造战略规划》,这比被贴上“工业4.0”始作俑者标签的德国更早。该战略规划用于指导美国联邦政府支持先进制造研发的各项计划和行动,提出了促进中小企业投资,增强劳动力技能,建立创造性的合作关系,协调联邦投资以及政府采购落实早期收获等五个战略目标,并给出了支持该战略规划的具体财政预算,以及接受和列支预算的政府部门。例如在2013年美国联邦财政为该战略规划安排的预算超过22亿美元。

20134月,德国政府提出《工业4.0战略》,并在随后的汉诺威工业博览会上正式发布,其目的是为德国在新一轮工业革命中占领先机。该战略已经得到德国科研机构和产业界的认同,弗劳恩霍夫协会将在其下属67个生产领域的研究所引入工业4.0概念。

德国工业4.0由德国联邦教育及研究部和联邦经济技术部联合资助,投资预计达2亿欧元。德国所谓的工业四代(Industry4.0)是指利用物联信息系统(CyberPhysical System简称CPS)将生产中的供应,制造,销售信息数据化、智慧化,最后达到快速,有效,个人化的产品供应。

由此,美德两国对未来制造业的规划,更多地在战略引领和研发环节,较少通过大规模国家财政投入直接支持相关产业和产品的产销。此外,美德制造业确实已基本走过自动化和信息化阶段,大致走到了智能化阶段。中国制造2025的提出,比美国和德国等都略晚了一些,国内制造业也处于参差不齐的状况,许多产业尚未完成基本的行业集中和信息化进程。同时,德国和中国的战略是开放的,中德双方签署的《中德合作行动纲要》中,有关工业4.0合作的内容共有4条,第一条就明确提出工业生产的数字化就是“工业4.0”对于未来中德经济发展具有重大意义。双方认为,两国政府应为企业参与该进程提供政策支持。

2欧美对中国制造2025的主要意见

2015519日,国务院正式印发《中国制造2025》作为实施制造强国战略的第一个十年行动纲领。建议提高制造业创新能力、推进信息化与工业化深度融合、积极发展服务型制造和生产性服务业等九项战略任务和重点,并提出新一代信息技术产业、航天航空装备、生物医药及高性能医疗器械等十大重点发展领域。应当关注到,国务院常务会议通过和印发的意见并不在少数,例如新型城镇化、返乡下乡、乡村振兴等都属此类,但很难将众多的国务院常务会议的决定和国家战略等同起来。

中国政府计划出台后,各方褒贬不一,批评建设和赞扬鼓励者兼具。201737日,欧盟商会发布报告《中国制造2025:产业政策对弈市场力量》,分析《中国制造2025》的规划思路,对中国政府和欧洲企业提出建议。欧盟商会的忧虑在于,尽管中国政府多次表明大力发展市场力量,《中国制造2025》规划传达出的思路却是维系政府主导经济的主体地位来实现经济发展的目标。

一是《中国制造2025》中提出通过政府补贴、资金支持、以技术转移换取市场准入、针对外资企业的市场准入和政府采购限制等形式扶持重点领域中本国企业的发展。

这将导致欧洲企业的市场准入空间收窄。以新能源汽车为例,欧洲企业需向中方企业转移核心技术方能获得市场准入。

二是《中国制造2025》中设立大量国内外市场份额目标。

中国政策是否会日趋排外转而塑造更利于本土企业的竞争环境,这令人生疑,而欧盟商会认为无论投资来自哪国,在华合法注册的企业都应当根据中国法律受到平等对待。

三是近年来中国与欧盟的双边关系高度不对等。

2016年中国在欧盟投资超过350亿欧元而欧盟在华投资仅为80亿欧元,双边投资关系互惠性的缺乏应引起中国政府注意并推动市场准入公平化。

2018322日美国公布的对华301调查报告涉及《中国制造2025》,认为中国使用合资要求、股权比例限制和其他外商投资限制来强制或迫使美国企业转让技术。此外,中国还采取行政审批程序限制外商投资、鼓励对外并购高技术资产等措施来帮助中国产业获取先进技术。中方回应:《中国制造2025》为发达国家高端装备、零部件和先进材料提供了巨大的市场空间。但美国对于《中国制造2025》中高科技的培育发展仍存芥蒂,全球市场的技术、市场和利润的争夺潜伏尚存。

相比于美国的强烈应激行为,韩国的态度更多的是忧虑和呼吁危机意识。韩国《中央日报》发布的评论称,《中国制造2025》出台意味着中国正大步推进超越韩国制造业的战略,相比之下韩国在制造业等所有领域的革新能力都大幅落后于中国。进入21世纪后,企业经营者的保守做法使得风险投资和产业变革进程大幅萎缩,韩国产业结构未发生变化。

《中央日报》中国研究所所长韩友德分析称中国经济开始表现出“脱亚洲”动向,与德国进行创新合作成为新的主线。2016年中国并购德国企业的总规模达110亿欧元,通过与德国建立新的技术合作关系缩小与发达国家的技术差距。以往日韩生产零件在中国组装然后销往欧美的分工结构正在被打破,中国和周边亚洲企业将不再是合作和分工的关系,而很有可能变成竞争对手,韩国的家电、汽车、钢铁、化学制品制造业面临被挤出中国市场的压力。

 在《中国制造2025》引起国际社会普遍担忧的同时,也有部分国家对中国制造伸出橄榄枝,表示出合作意愿,譬如德国和法国。20157月,中国工业和信息化部与德国联邦经济和能源部签署《推动中德企业开展智能制造及生产过程网络化合作的谅解备忘录》;201510月,德国总理默克尔访华,中德就推进“中国制造2025”和“德国工业4.0”达成共识;20161月,中国科技部与德国联邦教研部签署《关于在智能制造(“工业4.0”)和智能服务领域通过双边科技合作开发和推广创新方案的联合意向声明》; 20166月,《第四轮中德政府磋商联合声明》再次强调双方将继续落实在“工业4.0”领域签署的协议。

201611月举办的第四次中法高级别经济财金对话就两国创新合作达成共识,双方鼓励两国工业界立足“中国制造2025”和法国“未来工业”计划进行合作。为落实会议成果,20177月中法联合推荐首批工业合作示范性项目,合作领域涉及数字化生产、绿色制造、职业培训和基础教育。201712月,第五次中法高级别经济财金对话提出,双方致力于加强中国工业和信息化部与法国经济和财政部企业总署在中法合作机制联委会框架下的合作,支持中法产业合作项目和经验,鼓励双方企业、大学和研究机构进行务实交流与合作。

3《中国制造2025》宜定位为十年行动指引,而非国家战略

我们可以看到,从《中国制造2025》至今,该文件处于随着时间推移的自我扩大化进程中,并被逐渐和十九大报告结合,衍生出更为全面和宏大的表述。我们认为,中国制造宜回归其提出和印发时的定位,即国务院建议的制造业十年行动指引,而不宜被误解为国家强制型的、国家资源注入型的、政府主导超越了市场理论的“国家战略”。

《中国制造2025》不同于国民经济和社会发展五年规划,五年规划在中国已成惯例,属于融发展规划和宏观调控为一体的、具有灵活性的中期规划。这使得五年规划从提出到落实具有一定的相机抉择性。《中国制造2025》也和次贷危机之后,国务院提出的“十大产业振兴计划”有着显著的不同,四万亿刺激方案名义上是着眼于产业振兴,实际更多担负反危机之责;四万亿确实在货币财税上垂直拨付资金,并带动了金融体系的信用膨胀。而《中国制造2025》更接近于引领制造业转型升级的长期指引。

一是让《中国制造2025》回归制造业十年行动指引的本意。

从该文本提出的时间,印发文本覆盖的五个原则和十个行业看,其大致针对了当时中国的制造业形成配套和门类较为齐全的体系,但在全球产业分工和价值链中并不处于优势地位。中国制造业目前面临的挑战是整体技术水平不足,企业的核心竞争力不强的基本事实,富有针对性和引领性。但其和国家战略有较大差别,国家战略通常是指国家意志整体的、最高的战略意愿和战略。

二是围绕产业政策有效性的争议较大,且难以取得明显共识。

产业政策覆盖了产业结构和产业组织理论等诸多领域。有学者将中国经济的转型升级描述为“弯道超车”,从工业1.04.0依次经历的机械化、自动化、信息化和智能化,每一个阶段都不能被省略,中国可能需要根据实际情况,在不同产业领域有差别地推动自动化、信息化以及智能化。就目前中国制造2025覆盖的五大工程和十大行业而言,五大工程中,覆盖制造业创新中心建设工程,强化基础的工程,智能制造工程,高端装备创新工程,绿色制造工程等相互有重叠和指向并不明确的五大工程,十大产业也有类似的倾向,宜作为行动指引而不是具体实施纲要。一个较为明显的例子是,次贷危机之后提出的十大产业振兴规划及随后配套的财政金融投入,得失互现,要综合评估其是加速还是迟缓了中国制造业的转型升级,至今仍殊为不易。在先进制造领域的创新创造具有很大的不确定性、风险性甚至偶然性,国家主导的战略更不易在笼统行业上取得巨大成功。

三是政府长期行动指引,和地方政府,企业的利益诉求可能不一致。

中央政府期待中国制造2025能够为中国制造业在未来长期竞争中赢得战略高地,地方及企业可能更多地在索取短期的资金、财税和政策倾斜,而对真正的创新投入和长期产出敏感性不足。当下地方感兴趣的可能是如何成为制造业创新中心建设试点城市,如何取得上级政府的资金财税扶持,目前各省涌现各种创新基金的热潮仍然不减。这种局面反而有可能不利于国之重器、利器的塑造。

四是中国制造2025 列示五大工程、十大产业,如何进行政府主导和支持,难以获得良好的政策转抓手和绩效评估。

具体在生产、消费、产业供应链还是研发环节进行政策支持?显得难以确定。这在光伏、电动汽车、新能源等领域已逐渐形成棘手的政策难点。从美国和德国的实践看,关键领域的产品和产业创新很难有捷径可走,需要在科学技术和研发环节有艰苦而持续的投入,才有可能有所收获。或者说,一国制造业的创新能力和核心竞争力是买不到、偷不来、急不得、抢不去的循序渐进的整体能力构建和提升。

五是必须关注西方国家对中国制造2025的感受和忧虑。

逻辑上并不是说西方国家忧虑和不赞同的,就是我们做对了和应当坚持的。而是应当观察欧美担忧的理由是什么。就发展路径而言,西方担忧中国经济究竟是强化了国家意志和“国家资本主义”,还是继续遵循让市场发挥主导和关键性作用?如果形成发展路径选择之争,很可能泛化为更激烈的价值观、意识型态和自主发展权之争,这种争论通常不会产出建设性的结果。就政府补贴、知识产权保护和外资企业在华地位等领域的忧虑,可能更反映出,西方国家担忧的可能不是中国制造业的提升和发展,以及内需市场的不断扩大,而是在担忧,一个更为强大的中国,是否为西方企业和产品提供了更为广阔、可信和可持续的中国机遇。

越来越多的西方国家和跨国公司在担忧,中国制造2025将使外资企业在中国市场处于更扭曲和艰难的市场竞争环境,中国市场将缩减和挤出外商投资和外资企业,结果一个发展势头稳健和制造业转型升级成功的中国,不仅没有给西方国家提供中国机遇,反而可能对西方制造产业碾压而过,超越而去。

结论:《中国制造2025》的定位

综上,我们建议将《中国制造2025》回归制造业十年行动指引的本原,而应避免其自我扩大和衍生解释,也不宜将其宣传为国家战略。产业政策本身是个富有争议和实施不易的政策。中国政府对财税补贴、国家主导型产业基金、国产化率和国产市场占有率、强制技术转让、外资对华投资的准入、行业和程序限制等诸多做法重新进行梳理,避免中国制造业的转型升级,被不必要地放置在过度曝光、关注甚至曲解的境地。

来源:微信公众号钟伟纸上谈,201863


 

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