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高明华:国企改革举措需要进一步明晰化
发布时间:2016-03-14       浏览量:

201635日,李克强总理在第十二届全国人大第四次会议上所做的《政府工作报告》中,对2016年国企改革和民企发展做了新的部署,其意义主要体现在两个方面:一是国企改革举措更加具体化,使国企有了明确的改革方向和抓手;二是对于民企,不再仅仅满足于鼓励它们参与国企混合所有制改革,而是明确可以进入一些原先由国企垄断的领域,这将刺激这些领域的国企为不失竞争力而加大改革力度,尤其是加大混合所有制改革的力度。

但是,改革举措仍需要明晰化,否则,改革容易走极端,从而使改革难以实现李克强总理所说的提质增效,甚至会影响国民福利的提高。本文以下面几个方面为例进行分析:

“落实企业董事会职权”

国企董事会尽管已经实行多年,绝大多数国企都建立了董事会制度,但董事会仅仅是搭起来了框架,不具实质性意义,即所谓形似而神不至。这里的神不至包括两个方面:一是职权不到位;二是责任严重缺失。董事会有两大职权:一是战略决策;二是对经营者进行有效监督。前者常常因董事长一人独大而使战略决策失效,还容易产生腐败;后者则因董事会中的绝大多数人员都是执行董事(即经营者)而使监督失效,同样也会滋生腐败。显然,落实董事会职权意义重大。但是,如果不同时明确董事个人的责任,则董事会履行职权极易产生随意性。试想,如果不承担决策失误的责任,决策人如何有动力对决策的可行性进行严密的可行性论证,因为这种论证是要付出很大成本的。

在董事责任方面,可以借鉴发达国家的董事会备忘录制度,即每次董事会都把每个董事的意见、投票和缺席等情况纳入会议记录,如果决策出现严重错误,则投赞成票、持支持意见和缺席的个人要独立承担责任(包括民事、刑事和行政责任),这会促使他们对企业决策高度负起责任来。

“员工持股”

员工持股很有必要,但是,对于上市的国有控股企业,如果不明确员工持有的股票是何种股票,持有多少为宜,则很容易出现下列风险:一是员工对抗董事会或高管的决策的风险。如果员工持股超过10%,且持有的是普股股票,则一旦决策中出现利益冲突,则这种风险就可能发生。当这种情况出现时,高管是否会压制员工的维权行动?董事会是否会响应员工提出的请求?如果作为股东的员工的诉求不被董事会和高管所理会,其权益又当如何维护?反过来,如果一些员工,尤其是一些持有较多股份的员工总是以投资者(委托者或资本所有者)自居,那么作为代理人的高管又当如何体现自己的管理权威?二是导致更大范围内幕交易的风险。由于对参股对象界定并无明确规定,员工持股有被高管人员利用的风险,目前这种情况已经出现。在内幕交易成本比较低的情况下,员工持股,尤其是管理者持股,无疑会大大增加内幕交易的可能性,还会扩大内幕交易的范围。三是集体变现和投机的风险。尽管对员工持股有一些限制,但变通空间仍然很大,比如辞职变现。很多员工持股都是短视的,尤其在不分红的情况下,短视和投机行为更加明显。一旦大量员工同时变现,则可能导致公司股价走低,造成公司控制权的不稳定,从而影响公司正常运作。

如何避免上述风险?我认为,一方面,员工持股应以部分骨干人员持股为主,而且具有动态性,这不仅有助于调动骨干员工的积极性,也有利于调动其他员工的积极性。另一方面,员工持股应是限制性股票,这包括:(1)不享有投票权(不含进入董事会的员工享有投票权),只享有收益性;(2)政府可规定收益权只能通过分红实现;(3)对于离开企业的持有股票的员工,可规定必须出售持有的股票,且只能出售给本企业其他员工。

“创新发展一批,重组整合一批,清理退出一批”

“创新发展一批”和“清理退出一批”都是非常正确的决策,对于优化国企布局,提升国企竞争力,具有重要意义。但是,“重组整合一批”则不应该一概而论,需要对重组整合的福利效应进行综合评估,尤其要考虑这种重组整合是否会对国民福利造成负面影响。比如中国南车和中国北车的合并,这种合并主要是从避免国外业务竞争中的相互砍价来考虑的,而没有考虑它对国内国民福利的影响。中国南车和中国北车的客户不仅仅来自国外,更多的客户还是来自国内,除了铁路机车,还包括众多城市的地铁机车,都是两个企业来提供。在两家企业合并后,毫无疑问形成了独家垄断,在与买家进行谈判时,它处于明显的优势地位,提高价格是极可能的,而价格的提高势必会转移给最终消费者,从而最终降低国民福利。

因此,对重组整合的福利效应进行综合评估十分必要,“两害相权取其轻”,要把重点放在损失最小的方面。具体说,就是把重点放在如何最大限度提升国民福利上,尤其要避免为了一方利益而造成国民福利的下降,包括为了增加GDP而降低国民福利。在这方面,中国铁塔对三家电信运营商基础设施(基站)的重组提供了很好的样本。原来三家电信运营商对基站的重复建设尽管增加了GDP,但减少了国民福利。中国铁塔组建后,由于避免了重复建设,GDP无疑会有所损失,但提高了国民福利。在国企重组整合(也包括其他改革)中,应该克服GDP至上的旧理念,树立国民福利至上的新理念。

“大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入”

放宽这些原属于国企垄断的领域,对于民资无疑是非常利好的消息。但是,民资天性是逐利的,尽管逐利只要不违规,就不应该过于苛求。但从实际效果看,一些领域过度开放,则可能会对国民福利产生不利影响。因此,与重组整合一样,对于一些领域的放开,也需要进行综合评估。

在以上领域,电信运营领域是最应该开放的。以前,电信运营属于自然垄断,而现在技术的发展已使它失去了自然垄断性质,已经变成可以充分竞争的领域。放开该领域会使竞争更加充分,从而会提速降价,国民福利无疑会大大提高。但在电力、交通、石油、天然气、市政公用领域,则需要进一步分类分析。电力中的输电属于自然垄断,适合于国企垄断经营。如果放开,一方面会造成资源浪费,另一方面,偏僻地区将可能因输电成本高而不愿问津。如果国企做而民企不做,则对国企属于不公平竞争。交通中的铁路运输、天然气中的管道输气也属于自然垄断,与输电情况类似。石油资源、天然气资源在我国属于稀缺资源,一旦放开,就可能过度开发,造成生态和环境破坏(这种情况已经非常严重),影响经济和社会的可持续发展,也适合于国企垄断经营。市政公用领域有些具有公益性,如环卫,放开会增加市民负担的成本;有些领域则具有竞争性,如出租车,完全可以放开。

总之,原属于国企垄断的领域需要进一步分类,哪些可以放开,在多大程度上放开,哪些不宜放开,需要做国民福利效应评估,以不降低国民福利为底线,或者说,以国民福利最大化为改革目的。至于宜于保留国企垄断的领域,则需要在不影响产品质量的前提下加强成本控制。

来源:《中国黄金报》,2016311